誰催生了“執(zhí)法經(jīng)濟”怪胎等

　　新聞背景
　　蘭州剛剛上崗的千名協(xié)管員，因“以罰代管”違規(guī)授權(quán)，在短短三個月內(nèi)集體下崗；江西某市交警大隊一警察，在1000米的非通車路段，既不出示任何工作證件，也不管司機是否在場，一邊拍攝，一邊貼罰單，竟然在5分鐘時間內(nèi)開出16張罰單，罰款收入高達2550元——一些執(zhí)法部門、執(zhí)法人員在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，打著執(zhí)法的旗號亂收費、亂罰款，引起民眾強烈不滿。不少地方政府對行政執(zhí)法進行了一些探索，效果如何，且聽評說。
　　“執(zhí)法經(jīng)濟”的存在主要是因為執(zhí)法人員的個人收入、執(zhí)法部門的收入和地方政府的財政收入與罰款的“三掛鉤”。執(zhí)法行為回歸本位，關(guān)鍵在于實現(xiàn)地方政府財政收入與罰款的“脫鉤”
　　安徽省這個規(guī)定的出發(fā)點不能說不好，也做了很多努力，目的是想能有效的制約“執(zhí)法經(jīng)濟”的出現(xiàn)，值得稱贊。但效果如何我卻是很懷疑——理由就在于，這個規(guī)定沒有觸及問題的本質(zhì)。
　　“執(zhí)法經(jīng)濟”其實已經(jīng)和攔路搶劫并無不同，區(qū)別僅僅在于，搶劫者使用的是赤裸裸的非法暴力，而“執(zhí)法經(jīng)濟”中的“行政執(zhí)法人員”，使用的則是制服掩蓋著的“合法”暴力。但惟其如此，其所造成的后果往往更惡劣和更嚴重，因為受害者不僅會因此而失去錢財，更會同時失去對政府的信任，而這又往往又會使他們因為求告無門而陷于絕望。去年，陜西省潼關(guān)縣工商局多次在潼關(guān)收費站處強行攔截入境貨車進行罰款。河南省鞏義市一位名叫張建勛的司機被非法罰款2．7萬元后，竟服毒自盡，引起全國關(guān)注——“執(zhí)法經(jīng)濟”再次被指為是導致慘劇的禍源。
　　
　　究竟是什么催生了“執(zhí)法經(jīng)濟”怪胎
　　
　　那么，究竟是什么原因催生了“執(zhí)法經(jīng)濟”這個怪胎呢?在我看來，主要就是三個“掛鉤”：一是執(zhí)法人員的個人收入和罰款掛鉤；二是執(zhí)法部門的收入和罰款掛鉤；三是地方政府的財政收入和罰款掛鉤。
　　這三個“掛鉤”導致的直接后果，就是“執(zhí)法”目的完全被異化，即從維護正常的社會經(jīng)濟秩序，變成了獲取罰款收入。比如禁止超載、超員的出發(fā)點原本是為了維護交通安全，保護交通設施，但在“執(zhí)法經(jīng)濟”的口號下，卻異化成了只要交付了罰款，就可以合法地超載、超員，這就完全背離了對超載、超員行為設立罰則的初衷。在有些地方，甚至出現(xiàn)了為了增加罰款收入，而默許各種違法現(xiàn)象滋生的情況，這時的“執(zhí)法”，已經(jīng)不是在維護經(jīng)濟和社會秩序，而是在為破壞秩序發(fā)售“許可證”了。
　　只要執(zhí)法人員、執(zhí)法部門和地方政府仍然需要通過“罰款”來獲取收入，則無論對“自由裁量權(quán)”怎樣“細化”，至多也不過是使執(zhí)法人員在“經(jīng)濟”時感到有一點點不方便而已。所以從消除“執(zhí)法經(jīng)濟”這個禍害的角度來看，在“自由裁量權(quán)”上做文章。充其量只能算是揚湯止沸，而釜底抽薪之策，只能是根本解決三個“掛鉤”問題，只有這樣，才能為執(zhí)法行為回歸維護經(jīng)濟和社會秩序的本位，創(chuàng)造一個基本的前提。
　　相比較而言，讓執(zhí)法人員的個人收入和罰款脫鉤，是最容易辦到的，其次是讓執(zhí)法部門的收入和罰款脫鉤，最難辦的是讓地方政府的收入和罰款脫鉤。因為在許多地方，罰款已成為當?shù)卣匾氖杖雭碓矗斦毫υ酱蟮牡胤秸畬αP款的依賴程度越大。而只要最后這個“掛鉤”不解決，前兩個“掛鉤”也很難解決，因為地方政府將缺乏足夠的動力來制止執(zhí)法部門和執(zhí)法人員的亂罰款，這三者事實上形成了一個“分贓同盟”，共同的利益將他們牢牢的綁在了一起。
　　
　　“執(zhí)法經(jīng)濟”是在飲鴆止渴
　　
　　從經(jīng)驗的角度來看，單靠中央政府的監(jiān)督或者“執(zhí)法經(jīng)濟”受害者的投訴，很難改變地方政府的行為，因此要讓地方政府下決心解決自己的“脫鉤”問題，就必須使其認識到，如果堅持“執(zhí)法經(jīng)濟”，自己就必然會受到市場規(guī)律的無情報復。這其中的道理其實非常簡單：“執(zhí)法經(jīng)濟”對當?shù)卣畞碇v，僅僅是一種直接和短期的收益，本質(zhì)上是在干一種飲鴆止渴式的蠢事。即以陜西潼關(guān)的這件事件為例，如果潼關(guān)以東的司機今后視潼關(guān)為畏途，拒絕向陜西輸送物資，則陜西的市場必然會逐步萎縮，而當市場萎縮到“執(zhí)法”也不能“經(jīng)濟”時，市場與政府的博弈便以雙輸而結(jié)束。
　　地方政府應該認識到，市場的擴大是可以給政府帶來更多收益的，因為稅收收入比罰款收入更具穩(wěn)定性，因此即便僅從收益的角度來看，這樣做也是只賺不賠的。一旦地方政府意識到了這一點并采取了有效措施，則因“執(zhí)法經(jīng)濟”而萎縮的市場將重現(xiàn)活力，其引來的外部資金可以維持剛性的財政支出，降低政府活動對亂罰款的依賴程度，進而也就可以有效減輕由“竭澤而漁”向“放水養(yǎng)魚”轉(zhuǎn)型的“痛苦”。
　　在這一過程中，媒體的“在場”是必不可少的，因為在信息時代，輿論對違背規(guī)則的懲罰力度是不可限量的，足以對任何地方政府推行“執(zhí)法經(jīng)濟”的沖動產(chǎn)生足夠的威懾。此外，中央也應該改變官員的考核方法，使他們能夠追求更為長遠的利益而不再急功近利——做到了這些，我想，“執(zhí)法經(jīng)濟”也就將逐步從我們的生活中被消除，而不再能夠繼續(xù)危害我們了。
　　
　　部門“讓利”符合法治精神　楊小軍
　　
　　
　　開罰單的過程似乎演變成了“創(chuàng)收”的途徑，異化了的處罰，既沒有達到處罰的效果，也失去了法律的真諦
　　我國相當多的行政機關(guān)長期以來以處罰代替教育，不管違法行為輕微還是嚴重，往往“一罰了之”，不僅有一刀切的“懶政”作風，也不禁讓人懷疑這樣“執(zhí)法”背后的“利益沖動”。北京市工商局的做法，無疑是部門“讓利”與執(zhí)法為民的實效之舉。這一做法符合法治精神，又體現(xiàn)了以人為本的思想，是對公民權(quán)利的一種保護。
　　我們所處的社會有著相當復雜、龐大的行政處罰措施和制度。應該說，行政處罰給人們確立了各式各樣的行為規(guī)則，它用懲罰不利后果提示人們什么是該做的什么是不該做的。如此說來，行政處罰本身并不是目的，而只是手段。但是，我們當下的行政處罰制度和處罰實踐，在一定程度和范圍內(nèi)已經(jīng)開始異化，處罰效果弱化，出現(xiàn)了一些制度上和執(zhí)行中的弊端。例如，處罰的教育、教化功能被弱化和忽略了，以罰代教、唯罰是從；由于經(jīng)濟處罰可以通過各種形式“返還”或者補給處罰機關(guān)，處罰機關(guān)在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，開罰單的過程似乎演變成了“創(chuàng)收”的途徑；處罰處罰再處罰的執(zhí)法，在行政機關(guān)與被處罰人之間不僅形成對立，而且被罰人也產(chǎn)生了罰錢就可以違法的交易心理。異化了的處罰，既沒有達到處罰的效果，也失去了法律的真諦!
　　為了改變這種被異化了的狀況，除了北京市工商局的做法，還有很多其他地方政府部門展開了積極嘗試，這些做法雖然不完全一樣，但都有一個共同的特點，那就是教育、指導等柔性手段在先，硬性處罰在后，行政機關(guān)對違法行為往往先不直接處罰。對于此種做法，我認為，大方向是好的，應當肯定，合法、合理、合情、合實際。
　　首先，這種做法并不違反法律規(guī)定。立法規(guī)定對違法行為人的處罰，多是有自由裁量權(quán)的，它要求行政機關(guān)根據(jù)違法的具體情況依法處理和處罰，法律從來就沒有絕對規(guī)定，凡有違法行為，無論什么情況都必須給予處罰。這種做法正好是在法律的框架內(nèi)根據(jù)具體初次違法、輕微違法、過失違法等情節(jié)，在采取有針對性的措施和辦法，沒有超出法律的范圍和違背法律的精神，是合法的。
　　其次，這種做法不表明行政機關(guān)沒有履行法定職責，而恰恰相反，說明行政機關(guān)在積極細致地履行其職責。我們知道，對于違法行為，行政機關(guān)的法定職責從來就不僅僅是處罰，也不主要是處罰，其法定職責的核心是糾正和制止違法，減少違法、消除違法和避免違法。通過柔性教育、指導等形式，也同樣是在履行職責，只是方式方法不同而已。因此，是符合職責的。
　　另外，這種做法符合違法行為的實際。違反行政法的行為，也是千差萬別的，有故意違法和過失違法的，有初次違法和多次違法的，有危害后果嚴重的也有危害后果不嚴重的，等等。處罰與非處罰教育、指導措施適用的基礎，正是這種有差別的實際，合理有據(jù)。
　　最后，這種做法可以克服和減少單純處罰所產(chǎn)生的一些弊端。可以消除和減少行政機關(guān)與違法行為人之間的情緒對立，在管理者與被管理者之間更容易形成良性的互動；能讓違法人產(chǎn)生心里自責，愿意“改邪歸正”；在懲罰當事人之前進行教育、指導、輔導，而不是動輒懲罰，也是合情的。(作者系國家行政學院法學教研部副主任、教授、博導)
　　
　　資料鏈接　產(chǎn)法動態(tài)
　　1995年施行的(預算法)所規(guī)定的預算收入的組成將罰沒收入列入其中，意味著其必須上繳財政并執(zhí)行預算管理。
　　1996年施行的《行政處罰法》：“罰款、沒收違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項，必須全部上繳國庫，任何行政機關(guān)或者個人不得以任何形式截留、私分或者變相私分”，“財政部門不得以任何形式，向作出行政處罰決定的行政機關(guān)返還罰款、沒收的違法所得或者返還沒收非法財物的拍賣款項”。
　　2006年3月1日起施行的《治安管理處罰法》：“公安機關(guān)依法實施罰款的行政處罰，應當實行罰款決定與罰款收繳分離；收繳的罰款應當全部上繳國庫”。
　　2006年11月24日《公安機關(guān)組織管理條例》：公安機關(guān)應當按照國家規(guī)定，將各項罰沒收入和行政事業(yè)性收費收入全額上繳財政；縣級以上人民政府按照國家規(guī)定的經(jīng)費項目和標準，將公安機關(guān)經(jīng)費列入財政預算，實行全額保