巡視制度監督一把手面臨難題

　　毋庸諱言，我國現行的干部監管體制，還未能有效地解決對一把手的監督問題，表現為近年來一把手違法違紀的案件居高不下，存在著對少數一把手腐敗過程中“事前基本沒有監督，事中基本難于監督，事后基本不能監督”的弊端。對此，中央提出要建立和完善巡視制度以解決這個問題。
　　去年山東省委原副書記、青島市一把手杜世成等問題能暴露，也說明了巡視制度有不可替代的作用，但這種制度有很大的局限性，是一種大權管小權的監督，一種臨時性的事后監督，一種少數人對多數人的監督。對此，筆者結合完善巡視制度來談談如何加強監督一把手的問題。
　　
　　巡視者不能以“欽差大臣”自居
　　
　　巡視者（巡視組）與被巡視者關系的基本定位，就是監督與被監督的關系，而且是大權管小權的監督。在這一點上二者不可倒置，否則巡視工作就無從談起。當然，雙方也有相同之處。如出發點是相同的，即無論是巡視者還是被巡視者，其最終目的都在于維護黨和人民的根本利益。這種最終目的的一致性是巡視雙方統一的基石，決定了巡視雙方不存在根本性沖突，不應該出現對抗。同時權力授受關系是相同的，如中央巡視組是黨中央委派的，負有監督的使命，而省里黨政一把手也是黨中央任命的，擔負著發展當地經濟和穩定社會的重任。因此，巡視雙方都要對中央負責，處理好履行巡視職能與維護被巡視單位開展工作的關系。
　　巡視者是監督者，但不能以“欽差大臣”自居，要明確到一個地方進行巡視，不是為了來挑毛病、找岔子，更不是為了整人，而是了解情況、反映情況、提出意見和建議。因此，巡視者一定要維護地方黨政一把手的領導權威，給其創造寬松的環境，維護工作大局的穩定，使他們能夠放手開展工作。否則，可能事與愿違，使當地黨政負責人縮手縮腳。
　　被巡視單位的一把手是被監督者，但不要把巡視看作同自己過不去，把自己置于監督的對立面，排斥監督，而要看到開展巡視既是對領導干部的有力監督，也是對領導干部的關心和愛護；既有利于發現和解決一些突出問題，又可以促進各項工作的展開。因此，要把巡視工作作為一項關系本地區黨的建設的大事來對待，提高自覺性、增強主動性，積極投入，做好工作，協助巡視組完成好巡視工作任務。
　　在我們黨的歷史上，曾多次吃過所謂“欽差大臣”的虧。因此，在巡視工作中無論是巡視者還是被巡視者，同時既要受到監督制約又要受到保護支持。實際上，對一方面的監督制約，就是對另一方面的保護支持。反之亦然。如在保護支持上，巡視者有“四可”的權限，即為了解被巡視方的情況，巡視者可列席有關會議，可與有關人員談話，可召集有關座談會，可查閱有關文件和材料。
　　又如監督制約，根據中央有關精神，巡視者要做到“四不”，即不干預被巡視地方或單位的日常工作，不承辦具體案件，不處理具體問題，對發現的問題不作個人表態。這些規定表明，對一把手的巡視監督必須在制度框架內進行，而決不能另搞一套。
　　
　　處理好巡視前、巡視中和巡視后的關系
　　
　　巡視工作可以分為事前、事中和事后三個階段，但總的說來巡視屬于事后監督的范疇。因此，在監督一把手的巡視過程中，要搞好巡視前、巡視中和巡視后工作的銜接。如巡視中的工作，主要是發現問題，可以通過對存在偏差的糾正有效地抑制事態的惡化，為巡視后工作的展開奠定良好的基礎，這是巡視工作的關鍵所在。又如巡視后的工作，主要是落實整改問題，同時還要總結經驗教訓，注意把事后監督轉化為事前、事中監督，使以后的各項工作少走彎路，這是巡視工作的目的所在。
　　巡視中的根本任務是要了解和掌握巡視對象的真實情況，特別是深層次的問題。如果被巡視對象確有問題而發現不了，那就談不上對一把手的監督了。當然，巡視中的工作不僅是發現問題，還包括對發現的問題采取有效措施，及時予以解決。
　　在巡視中發現的問題無非是兩大類，一類是重大問題，包括重要案件的線索、涉及一把手個人的較大問題等。對此，巡視組要嚴守紀律，及時報上級有關方面，絕不允許搞先斬后奏、斬而不奏。另一類為一般問題，這時巡視組應與被巡視單位主要領導交換意見。如發現工作思路、工作方法上存在明顯問題，及時進行溝通。又如對有明顯違背原則的問題，及時予以指出。再如對涉及群眾切身利益的具體問題，及時給予提醒。總之，對工作中發現的苗頭性、一般性問題，巡視組應及時向有關領導干部打招呼，這樣，會收到防微杜漸、防患于未然的效果。
　　巡視后的工作主要是如何運用其成果，抓整改落實的問題。否則，即使巡視前做的準備再充分，巡視中發現問題再準確，也都將前功盡棄。巡視工作結束后，在監督一把手問題上至少應注意三個環節：一是匯報工作時，將一把手作為重點匯報對象。對了解到的相關問題與意見建議，要及時進行梳理和歸納，并向有關部門匯報。二是反饋情況時，將一把手作為重點反饋對象。反饋就是把巡視結果如實地轉達給被巡視單位，巡視結論能否得到被巡視單位領導班子的認同，特別是對提出的問題能否接受，對推動被巡視單位改進工作有舉足輕重的作用。三是督促整改抓落實時，把一把手作為重點督查對象。巡視的目的是要發現問題，發現問題的目的是為了改進工作。因此，檢驗巡視工作的成果，不能僅滿足于發現了多少問題，而最終要看對發現的問題有多少得到了改進和解決。
　　
　　巡視制度監督一把手仍還不夠
　　
　　對一把手的監督是否有效，最終取決于權力的授受關系。就目前我國省級黨政主要領導干部來說，他們一般是由中央提名，再經過地方黨代會和人代會表決確認后而就職的。顯然，在這種權力授受的框架內，最有力度的監督只能是來自中央，僅靠本省的力量對作為“封疆大吏”的黨政一把手進行監督是難以奏效的，而要對其中不稱職者如程維高、劉芳仁等進行查處也幾乎是不可能的。因此，在現行體制下要解決“看得見的管不著，管得著的看不見”的問題，建立自上而下的巡視制度是必要的，但不能片面強調這種監督形式，因為這種監督畢竟是少數人對多數人的監督。當前，在監督一把手上之所以存在“上級監督不到、下級不敢監督、同級監督不了”的傾向，其原因之一就在于此。實際上，要使巡視制度發揮監督一把手的作用，就必須以自下而上的監督與橫向監督為基礎。
　　顯然，沒有自下而上的監督，自上而下的巡視是難以發揮作用的。如“聽真話”是目前巡視中遇到的最大難題，而要在了解和掌握實情上尋求突破，惟一有效的辦法就是堅持走群眾路線，廣泛聽取廣大干部群眾的意見。因為自下而上的監督有其特殊優勢：一是具有平等性，即所有的行使權力的人在監督體系中都是平等的，不存在游離于監督體系之外的特殊人物。二是具有廣泛性，即參與監督的主體極其廣泛，既有普通黨員群眾的監督，也有各級組織之間的監督，還有專職監督部門的監督等等。三是具有合法性。監督的權力最終來源于黨員的權利，來源于黨員的認可，這是黨內民主監督的合法性來源。有了這一點，監督才能得到廣大黨員的支持，監督才有必要成為多數人的事。
　　同樣，沒有橫向監督，自上而下的巡視也是難以發揮作用的。在實際操作中，巡視對監督一把手發揮了不小的作用，但這種監督畢竟是臨時性的、不定期的，并且在某種意義上講是一種事后監督。實際上，要隨時對一把手進行監督，最為及時的還是來自橫向監督。這種監督主要來自兩個方面：一是同級黨委和紀委之間的監督，二是領導班子成員之間的監督。在黨內監督中，鄧小平倡導的兩個“最重要”指的就是這種監督。一般來說，兩委會及其班子成員與一把手之間工作關系密切，相互了解情況，因而搞好橫向監督的最大優勢是便于及時監督，節約成本。正因為如此，黨的十六大提出要“強化領導班子內部監督，完善重大事項和重要干部任免的決定程序”。（作者系中共中央黨校黨建部教授）