公務員“隱形腐敗”挑戰福利改革

　　舊體制的痕跡和影響還未消除，新體制尚未健全，這種體制性障礙必然使公務員福利制度及福利支出諸方面都存在欠缺，導致我國政府機關“泛福利”和“濫福利”現象的出現
　　
　　公務員福利項目“過多過濫”
　　
　　根據有關調研機構2004—2005年在11個省、直轄市對約2.6萬名公務員進行的薪酬福利調查看，發現了不少問題：其一是福利項目設置數量過多過濫。在我國政府機關福利項目設置權限缺乏統一規制的背景下，僅以其中的福利性補貼類項目為例，多數政府機關至少設有七、八項福利性補貼，而一些單位的福利性補貼甚至會多達十幾、二十幾項。以中央國家機關某單位為例，僅通訊費一類補貼，該單位就設置了“住宅公務電話包干費”、“無線通訊工具補貼”、“通訊補貼”、“特殊通訊費”四個補貼項目。除國家規定的福利項目外，很多機關單位巧立名目安排大量補貼項目；其二是福利項目的名稱設置不規范。福利項目設置名稱上的一字之差，就有可能導致補貼范圍的擴大或縮小，從而在福利項目設置環節造成混亂。
　　不少福利項目名實不符。一是公務員群體本來沒有某方面的特殊需要，機關卻以之為名設置了福利項目。在調研中發現，河南某部門，在當地并非一年四季都是雨季情況下，卻常年按月發放“雨具費”。二是公務員群體存在某方面的特殊需要，但相應的福利項目設置卻超出或不能充分滿足其真實需要。舉例來講，調查資料顯示北京市某區鎮機關的處級公務員每月車補高達1300—1500元，幾乎占其月基本工資的70％，補貼顯然已超出其真實需要。三是福利項目設置還存在類別錯位，有的名為工資性收入，實為福利項目；有的名為福利，實為工資性收入。這兩種情況都屬于福利設置的類別錯位。
　　福利項目設置具有剛性，未能因時而變。調研中發現，一些基層政府機關至今仍然保留了“副食補貼”等上世紀90年代以前的福利項目，這與1993年公務員工資制度改革時關于“在調資的同時，明確要求對相關補貼進行沖銷”的要求相違背。此外，諸如“菜籃子補貼”等一系列在公務員制度逐步建立過程中陸續出現的福利項目，相當部分也并未隨著公務員幾次調資而被調整并取消。這種剛性導致福利項目的設置只增不減，最終會引致福利泛濫、日益膨脹。
　　半公開、不公開的福利項目多。通過調研發現，我國公務員報酬中還存在大量難以統計的半公開和不公開福利項目。東部某省廳2005年春節發放過節物品的清單中的實物福利，其貨幣價值折算后要超出該廳公務員平均工資1—2倍，但這些支出大多不在其本單位福利支出中體現，而多在其下屬單位的行政經費或其它預算外收入中列支，因而具有更大的隱蔽性。而這種情況在我國政府機關較為普遍。
　　與執行公務相關的職務消費性福利的設置更為隱性化。調研發現，政府機關所掌握的權力為職務消費性福利的轉化和轉嫁提供了寬闊的操作平臺，各種各樣的變通辦法都可以使職務消費性福利項目的設置繼續得到隱性保留。
　　上述福利項目設置上存在的問題直接導致我國政府機關“泛福利”和“濫福利”現象的出現。
　　
　　“隱形腐敗”需從體制上找原因
　　
　　從深層原因看，由于我國尚處于經濟體制轉軌階段，舊體制的痕跡和影響還未消除，新體制尚未健全，這種體制性障礙必然使公務員福利制度及福利支出諸方面都存在欠缺。從直接原因看，主要包括以下三個方面。
　　公務員福利法律法規體系尚不健全。一是法律需完善，《公務員法》剛出臺，其作為公務員福利法律法規體系龍頭法律作用還有待發揮，且本身有的條款尚待澄清；二是法規不完善，現有法規基本都是在《公務員法》出臺前制定的，與《公務員法》不銜接、不一致、不適應；特別是還缺乏如何在政府預算中保證政府機關合理的行政經費包括福利費支出，如何逐步取消預算外收入的法規；三是政策文件滯后，不適應《公務員法》以及實際情況變化的需要，相互之間存在政出多門、依據含混、缺乏協調、內容重疊，甚至出現矛盾沖突的情況，且法律層次低，無法滿足公務員福利制度及福利支出遇到的新情況需要。
　　法律法規和政策的不夠統一規范，某些基本概念混淆，缺乏全面的科學依據，相互間缺乏協調和銜接，這是引發公務員福利方面諸多表層和深層次問題的重要基礎性原因。
　　管理監控主體、措施、辦法缺位、不到位。從外部監控主體看，各級人大代表是監控政府機關福利支出的主要外部主體。然而，我國各級人民代表大會與各級政府的關系還未理順，各級人大代表的素質難以適應行使監控職權的要求。預算收支狀況的審議和監控是一項專業性非常強的工作，而人大代表多數為非專業人士，專業知識的欠缺使其很難履行預算監控職責。從內部監控主體看，公務員福利基本是政府機關內部人自管，缺乏外部派駐人員的有力監控或借助外力的內部監控，因而難以形成有效的內部監控；從具體福利制度制定權限主體看，原來權力下放過多，現在尚未上收到位，導致出現多層次管理主體，分別多頭自行制定具體福利制度，必然引發混亂。
　　其次是管理監控措施存在缺位、不到位。一是公共財政管理制度部分缺位，“不劃足預算經費”的做法，實際上是一種默許各級政府機關“各顯神通、自創財源、預算外運轉”的制度，為預算外收支開了大門；二是預算外收支管理制度存在較大缺位，盡管我國各級行政機構發布了一系列預算外資金管理法規和制度，但其“腳疼醫腳”的狹隘思路所帶來的負面效應是制度設計者始料未及的。在操作中，許多合理性尚待商榷的政府收費在整頓后反而被固定化、合法化。僅在《關于深化收支兩條線改革進一步加強財政管理意見的通知》中被“合法化”的預算外收入項目就達近百種。
　　再次是管理監控辦法缺位、不到位。相關制度、工作等方面不銜接、不配套。目前公務員工資水平仍不高，尚難以符合公務員勞動付出及社會地位，在國民經濟16大行業中僅排在第八位，容易誘發增加福利的沖動；與此同時，公務員的職位分析等人力資源基礎管理工作尚未全面展開，難以正確確定公務員人員編制，從而造成不少地方在編制外使用了許多從事行政管理工作的人員，進而引發公共部門人員經費包括福利費用的大幅增長。（作者分別系清華大學公共管理學院管理科學與工程博士后、桂林電子科技大學管理學院碩士研究生導師；勞動和社會保障部勞動工資研究所所長）