明確了政府治理結構的方向

　　十七大報告指出了目前行政管理存在的一些問題的實質。一般來說，厘清中央政府和地方各級政府的事務和責任并不困難。難的是由于行政管理體系思路的不清，導致機構設置混亂，結果致使各級政府的事務和責任不清。筆者認為，可從以下幾個方面著手：
　　各級政府上下異化地設立機構。轉變和改革中央有什么機構，貫徹和落實中央的精神，地方也得有什么機構這種理念。除了一般的財政等上下都需要設置的部門外，各層政府要按照自己的事務上下有區別和有分工地設置自己的機構。
　　中央與地方部門間橫向分工，節約體制成本。中央或者地方的事務，許多事務根據專業化提高效率及分工間協作節約體制成本的經濟學原則，應當橫向分工；而不能每一項都獨立地縱向分工。否則會導致機構林立、職能交叉、人員膨脹、執政成本越來越高。比如，社保事務，可以社保部門制定政策、規定標準、提供和核實名單、跟蹤信息、監督發放，稅務機構征收征儲，財政進行預算管理，基金機構增值運作，委托銀行和信用社等社會化發放，人大審查和監督預算，審計部門監督其使用和決算；而不能在一個部門里面再重復設置征收、預算、基金、管理、使用、發放、審計等機構。
　　人財物和機構不能中央與地方上下交叉供養和管理。界定清楚中央和地方各級政府的事務后，中央的事務，機構、人員和財力都由中央政府負責；地方的事務則由地方負責；特別不能搞中央項目，地方配套；中央機構，地方共建等等。否則會導致分工不明、責任不清、事務互相推托。
　　中央在各區的事務應當實行中央派出機構制度。外交、國防、武裝警察、安全、國稅、金融監管、社保、海關、邊防等等，一定應當是中央事務、中央機構、中央經費，在地方各區各層所設的機構是中央的派出機構；這些關系到國家主權和安全，特別是中央不放心的事務，不能是地方的機構和編制，不能由地方任命干部，不能由地方供給經費，也不能搞所謂的中央與地方、軍與民、警與區共建等等。特別是一些建設項目和事務，中央承擔的，就應該中央承擔；地方承擔的，就應該地方承擔；地方承擔不了的，中央可以轉移支付。最不應該實行的體制，就是一項事務，或者建設項目，中央拿一點，省里拿一點，縣市再拿一點，美其名曰為調動幾個積極性、各級財力配套、集中力量干大事等等，實際執行結果往往伴隨著體制成本最高、地方不能配套、套取中央資金、資金漏損嚴重、鋪張浪費很大、工程質量低下等等嚴重問題。
　　中央與地方之間可以相互委托代理一些事務。比如，一些地區的征稅，如果國稅機構人員多，地方稅較少，地方可以委托中央的稅務機構代理其征稅，沒有必要再設地稅機構，增加體制成本。簡言之，重要的是，要在中央與地方的治理關系中，引進上下和橫向分工、分工和專業化提高效率、部門間分工和協作、節約體制成本、事務與管理一致、形成派出機制、互相委托代理等等這樣一些現代的理念和思路，正確地處理中央政府與地方政府間事務劃分和機構設置關系。
　　總之，要真正理順中央和地方的關系，就必須按照各自事務的分工，設計一個合理和現代的中央至地方關系的治理結構。十七大報告對此已指出了明確方向。（作者系中央黨校研究室副主任、教授）