論大學治理權力的來源

　　內容提要 大學作為一個社會機構其組織的身份與角色是多重的。各種各樣的身份與角色交織在一起形成了大學治理過程中三種最為基本的權力，即行政權力、學術權力與市場權力。每一種權力在大學發展的過程中應該具有怎樣的職能定位以及應該發揮一種什么樣的作用，一方面是由大學機構本身的性質決定的，另一方面也與大學每一種治理權力的來源有很大的關系。大學治理的權力類型不同，那么其產生與來源的基礎也不一樣。
　　關鍵詞 大學治理 行政權力 學術權力 市場權力
　　〔中圖分類號〕G647〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X(2007)03-0165-05
　　
　　“在當代社會科學的各個領域中，權力一般被理解為人際關系中的特定的影響力，是根據自己的目的去影響他人行為的能力。”（注：康曉光：《權力的轉移——轉型時期中國權力格局的變遷》，浙江人民出版社，1999年，第45頁。）根據影響力產生的方式不同，可以把權力分為兩種形式：一種是正式權力，另外一種是非正式權力。如果這種影響力是基于法律法規而產生的，那么這種影響力就是屬于正式權力。如果這種影響力是基于傳統與自然的方式而產生的，那么這種權力就是屬于非正式權力。不同的組織或個人所享有的權力的大小是不同的。如果這個組織所享有的權力越大，那么這個組織的公共性特征表現的也就越明顯。
　　
　　一、大學作為行政機構其權力的主要來源
　　
　　大學作為一種社會機構其組織的身份與角色是多重的。大學在作為文化機構履行它的知識傳遞與創新職責的同時，也在履行著一種行政上的職責與功能。因此，大學在這個意義上它又是一個行政組織或行政主體。大學作為一個行政組織或行政主體與政府機關不同，大學行政組織資格的取得是授權性的，而不是職權性的。換句話說，大學作為行政主體，其權力的獲得不是通過組織法與行政法的規定而產生的，而是通過職權性的行政主體依據有關法律法規的授權而產生的。大學組織的行政權力存在著兩種形式：其一是外部性的行政權力。其二是內部性的行政權力。外部性的行政權力是大學代表政府機關履行某種政府行政職能時而產生的一種權力。內部性行政權力是大學組織代表自身履行學校行政職能時而產生的一種權力。內部性行政權力與外部性行政權力在影響的范圍及其產生的基礎等方面都存在著很大的差別。大學組織外部性行政權力的行使代表的不是自身組織的行政職能，而是國家組織的行政職能。大學組織外部性行政權力要遠遠大于內部性行政權力。
　　
　?。ㄒ唬┩獠啃孕姓嗔Φ膩碓?br/>　　外部性行政權力的來源主要受政治體制以及政治文化的影響。有一種什么樣的政治體制或政治文化，那么就將會決定著大學的外部性的行政權力將會以一種什么樣的形態而存在。具體來說，大學組織作為授權性的行政主體，其權力的來源主要有以下幾個方面：第一，合乎法律的規定性。大學要想獲得外部性行政權力，它首先必須是一個合法性組織。即大學的成立及其所從事與經營的活動必須要符合法律法規的有關規定。一個違法成立或從事違法經營活動的大學就不能夠取得外部性的行政權力。第二，職權性行政主體的授予。職權性的行政主體主要是指國家的行政機關。相對于國家行政權力而言，大學組織所擁有的外部性的行政權力性質并不是管制性的，而是屬于服務性的。管制性的行政權力與實施的獎懲活動有關，主要包括行政處罰權、行政處分權以及行政獎勵權等。服務性的行政權力是授益性質的，主要包括行政授予權、行政給付權、行政指導權等等。服務性的行政權力的行使需要具有較高的專業知識與技能為基礎。第三，服務職能的公共性。大學之所以會享有一定的外部性行政職權是因為它的服務職能具有廣泛的社會性質。大學是一個具有廣泛社會服務職能的社會機構，也就說是大學的服務是面向所有社會公眾的，而不是面向于某個階層或利益集團。如果大學脫離了社會服務的廣泛性基礎，那么它就不能夠取得外部性行政權力。在我國，大學獲得的典型的外部性行政權力是國家學位授予權，這在《中華人民共和國學位條例》（1980）第八條中已經做出了明確的規定。該條款規定了學士學位，由國務院授權的高等學校授予。碩士、博士學位，由國務院授權的高等學校和科研機構授予。大學外部性行政權力的獲得具有很深的歷史傳統。我國古代與近代官立大學實際上就是國家一個非常重要的行政機構，到了現代社會以后傳統的大學行政職能逐漸退化，并被其他的社會服務職能所取代。但是，它在一定的程度上仍然保留著一些傳統的大學行政權力，當前大學行政級別的劃分就已經充分說明了這一點?！半S著工業化國家在過去幾個世紀中的逐漸強大，它已成了居于統治地位的機構，在今天世界上的大部分地區，高等教育都已成為了國家政府中的一個重要的組成部分，受到了立法、行政和司法三個部門性質的制約。”（注：〔加〕約翰?范德格拉夫：《學術權力——七國高等教育管理體制比較》，王承旭等譯，浙江教育出版社，1989年，第196頁。）實際上，在當前一些人士，尤其是那些非專業人士的思想意識觀念中，仍然是把大學當作行政機關來理解，這無疑會為大學外部行政權力的獲取奠定非常重要的觀念基礎。
　　外部性行政權力的行使需要嚴格依據國家制定的法律、法規進行。進一步來說，外部性行政權力行使的程序在法律上是有嚴格規定的，如果違反了法律法規所規定的程序性要求，那么就會容易出現行政作為的不當。一般來說，程序性要求的正當性主要是通過公開、公正、救濟、陳述、申辯等方式的實施來體現與保證的。
　　
　　（二）內部性行政權力的來源
　　內部性行政權力是指大學組織對自身機構及其人員進行管理時所擁有的權力。它主要包括大學管理人事權、大學管理決策權、大學管理財政權等等。內部性行政權力產生主要有兩個方面原因：其一，外部原因。內部行政權力的存在首先是與更好地執行外部性行政權力的需要有關。外部性行政權力對大學組織內部的個人產生的影響主要是通過對大學組織系統產生的影響來實現的。大學組織與政府組織之間的一種很重要的關系就是命令與服從的關系。因此，相對于外部性行政權力而言，大學組織內部的行政權力主要是一種服從性的權力。大學組織要想能夠維持對其組織內部個人行為產生的影響，那么就要求其必須要在一定程度上，甚至是全部地獲得對內部事務的支配權，否則，大學組織系統就很難把國家的意志與政府機關的意志更好地貫徹與執行下去，并且大學組織自身也容易陷入到權力缺失后的失序或無序狀態之中。大學組織內部性行政權力相對于政府而言是一種服從的權力，但相對于組織內部的成員而言則是一種管制性權力。國家所有的教育政策、方針以及法律法規的貫徹與執行都是通過內部性行政權力對政府意志的服從以及對其內部成員的管制來實現的。其次，內部行政權力的產生也同整合大學內部各項管理事務的需要有關。眾所周知，學校是一個松散型的組織機構，對于大學而言更是如此。如何把這些松散性的組織力量調動起來使之為完成一定的目標而服務，是大學組織存在的一項非常重要的使命。大學組織是由需要各異的群體構成的，這些群體內部的理性追求或者說所持有的理性形式之間不僅存在著一定的區別，而且還會存在很大的矛盾與沖突。作為一個組織存在的必要條件是在這個組織內部能夠形成一種共同的理性形式，并用以來扼制、融合或消除不同理性形式之間存在的對抗與沖突。內部性行政權力的建構是大學組織內部公共理性形式產生與形成的基礎。同時，公共理性形式的存在與產生也進一步強化了內部性行政權力的威信與影響力，從而有效地鞏固與強化了內部性行政權力的產生與發展。
　　
　　內部性行政權力的大小與大學組織的規模以及大學組織的文化特質有著極為密切的關系。進言之，大學組織的規模及文化特質亦會對大學組織內部性行政權力的起源產生非常重要的影響。大學組織規模愈大，那么其內部性行政權力建構的吁求也就愈為強烈。大學組織的文化特質不僅會影響到內部性行政權力的產生，而且也會影響到內部性行政權力影響力的發生。在大學組織內部存在著兩種相互獨立的文化，一種是行政文化，另外一種是學術文化。當行政文化與學術文化產生沖突時，那么大學組織內部性的行政權力或者屈從于學術文化的要求來提升行政權力的內在影響力，或者是鉗制學術文化的影響從而體現出作為行政權力本身而言所應具有的內在性的政治吁求。因此，要想使得大學組織內部性的行政權力更好地能夠發揮對大學組織發展的推動作用，就必須爭取在大學組織內部的兩種文化的對抗與沖突中建構一種能夠被廣泛接受的理性形式或行政范式。
　　
　　二、大學作為學術機構其權力的主要來源
　　
　　大學有別于其他社會機構的基本特性是它的學術性。社會上大多數組織存在的主要目的不是為了在政治上能夠獲得統治地位，就是為了在經濟上能夠實現某種預期性的效益與收入。而大學組織則不同，它的存在既不是為了達到政治上的目的，也不是為了追求經濟上的預期效益，從根本上說大學組織是為了真理的發展而存在的。所以，大學既不應該是一個政治機構，也不應該是一個經濟機構，而應該是一個學術機構。“真正的大學必須具有三個組成，一是學術性之教學，二是科學與學術性的研究，三是創造性之文化生活。”（注：金耀基：《大學之理念》，生活?讀書?新知三聯出版社，2001年，第5頁。）學術自由權是作為學術機構而言一項最為重要的權力，如果失去了學術自由那么學術機構就會失去它存在的理念與根基。學術包括了學習之術、教學之術與研究之術。因此，學術自由的權力應該包括學習自由權、教學自由權與研究自由權三個部分。這三方面權力的存在不僅會對學術研究人員與受教育對象產生影響，而且也會影響到整個社會。因為任何在學術研究人員與受教育者身上所產生的變化，都會通過他們行為產生的影響最終在社會層面上體現出來。因此，社會上各種政治力量、經濟力量都會極力地通過各種各樣的手段與方式來對大學產生影響，這樣就容易使得大學陷入到政治化、社會化以及市場化理念的侵蝕之中，無意中失去了作為一個學術機構而言所應確立的內在性與自主性要求。在大學發展歷史上，大學政治化、大學市場化與大學社會化的出現就是大學自主性缺失時學術自由權與大學自治權被剝奪后所產生的結果。因此，在大學治理過程中確立起大學自治權與學術自由權具有非常重要的意義。
　　學術權力的產生與維系同大學自身所承擔的神圣與崇高的使命有著非常重要的關系。首先，大學是真、善、美含義的發掘者。在古代，《大學》一書中開宗明義曰：“大學之道，在明明德、在新民，在止于至善?！睘榱嗣鞯?、新民、至善，就需要大學能夠掌管對人世間的真、善、美進行正確地判斷與弘揚的權力，就需要大學能夠掌管通過反思批判意識的確立建構與發掘真、善、美的確切內涵的權力。眾所周知，一個被束縛了手腳而失去了支配與自我支配權力的人，那么他就很難完成其預期所要完成的使命。大學對于真、善、美含義的探求不應是回溯性的，而應該是創新性的。大學之于真、善、美含義創新使命的存在，賦予了大學之于學術問題進行自我規制的權力。如果大學失去了學術自由與自我規制的權力，那么大學知識的傳遞與生產的活動就不會有創新意義與價值的生成。其次，大學是社會進步的推動者。人類社會的進步源于人類理性的一種解放。在公共領域與公共空間內，大學是能夠真正地實現人類理性解放目的的重要機構之一?！叭绻麤]有學院和大學，那么，想理解我們復雜社會的復雜問題就幾乎是不可能了，更不用說解決問題了。過去根據經驗就可以解決政府、企業、農業、勞動、原料、國際關系、教育、衛生等等問題，現在則需要極深奧的知識才能解決。而獲得這些問題所需要的知識和人才的最好場所是高等學府?！保ㄗⅲ骸裁馈臣s翰?S?布魯貝克：《高等教育哲學》，王承緒等譯，浙江教育出版社，1987年，第15頁。）在此意義上，大學應該成為人類理性進步的化身。大學在對人類的理性進行選擇時，應該不斷擯棄那些迂腐的、落后的、反人類的理性方式，并應該協調好理論理性與實踐理性之間的關系，積極地促進進步的理論理性向實踐理性的轉化，使得社會制度安排與人類吁求的理性有效地結合起來，以期保證人類理想社會的徹底實現。最后，大學是社會責任的踐履者。社會責任與行政責任以及學術責任均有所不同。行政責任是一種法律責任，學術責任既有法律責任，又有道義責任。而社會責任從根本上說是一種道義責任。道義責任與法律責任不同。法律責任是明確的，不僅責任的主體明確，而且責任的客體、責任的后果都是明確的。而道義責任則不是明確的，進一步說就是道義責任的主體、客體以及后果都是泛指的或虛指的。任何一個人都可以有權成為道義上的主體，但也都可以有權不成為道義上的主體。社會責任主體的泛化性以及責任后果承擔的非對應性，導致了社會責任承擔主體的虛空以及道德性冷漠的浮現。在這種情況下，就需要那些既有公共責任意識又具有公共良心感與道義感的機構、團體與個人承擔起社會責任來，否則就會進一步演化為公共道德的淪喪。實際上，對于一般的社會機構很難擁有足夠的理由向其提出關于社會責任承擔的道義上的要求，但大學組織則不一樣。大學是社會理想的象征，作為社會理想的象征社會要求它必須要具有承擔社會責任的思想意識。大學是人類思想與精神的神圣殿堂，作為人類思想與精神的神圣殿堂，那么在大學中所表現出來的行為，其道義上或道德上的要求就不應該停留在其他社會機構的一般性道義或道德水平上。當其他組織對于社會責任都無所作為的時候，那么大學組織則不能夠不有所作為。然而，要想使得大學組織之于社會責任真正有所作為的話，那么就必須要賦予能夠實現社會理想與滿足人類神圣期望的大學學術以更多的權力。
　　
　　三、大學作為其他機構其權力的主要來源
　　
　　象牙塔時代的大學留給人們諸多美好的回憶與夢想，然而，在理想與現實的沖突中，在各種社會化、政治化與市場化的主張與吁求中，大學作為象牙塔的時代正在逐步地走向終結?！暗搅爽F代，教育在民主化、平民化與社會化的意理沖擊與壓力下，大學的‘象牙塔’形象已經成為批評諷刺的對象，大學的大門已經不能不向大社會敞開，大學已經被迫或自動地對社會提供實用而迫切的‘知識’，以作為其存在合法性的基礎?！保ㄗⅲ航鹨骸洞髮W之理念》，生活?讀書?新知三聯出版社，2001年，第23頁。）伴隨象牙塔時代的式微與終結，大學逐漸失去了它發展的內在規律性要求與神圣性的象征，大學不僅不再能夠向社會提供一種令人向往與憧憬的理想與信念以及向人們提供可以分享的快樂與幸福，更為嚴重的是大學組織自身的理想與信念伴隨著象牙塔時代的終結也出現了嚴重的缺失。在現代大學里一切在社會中存在的東西都可能在大學中存在。象牙塔時代人們抱怨大學脫離現實關起門來辦學，但是當人們闕除了象牙塔的理念以后，大學的發展又走向了另外一個極端，那就是大學太過于現實化了，這種現實化導致了大學自身的性質也在發生相應地改變。在過去大學所沒有的特性，在現代逐步顯露出來，如大學組織的產業性、大學組織的世俗性以及大學組織的功利性等等。上述各種特性的存在同大學組織發展的內在規律的要求是相悖的與沖突的。在這種相悖與沖突的較量中各種各樣的新生理念，如產業性、市場性、世俗性、社會性、政治性、功利性等均在大學治理中取得了合法性的席位，甚而形成了一種與大學自主權相悖的權力，即大學組織的依附權。在大學領域中所存在的政治權力、社會權力與市場權力從根本上說就是一種大學組織的依附權。高等學校依附權力的產生主要是受以下幾個方面因素的影響：第一，大學不能直接生產經濟價值。大學具有經濟價值的屬性。但是，大學所具有的經濟價值屬性或其所生產的經濟價值是通過其生產社會價值的屬性體現出來的。置言之，一所大學經濟價值的大小是由其社會價值的大小而決定的。大學的社會價值越大，那么大學所具有的經濟價值也就越大。由于大學不具有直接生產經濟價值的屬性，所以導致了大學對它的投資主體產生了很大的依賴性。當政府成為大學最大的投資主體的時候，那么大學的自主權在很大的程度上就會被政府所剝奪。并且，在有些時候大學為了獲得投資主體的支持，也會有可能主動地讓出部分自治權而產生自主權的主動剝離，進而產生了大學組織的自我異化。第二，大學組織合法性的取得受政治因素的影響。一所大學是否能夠在現實社會中以獨立的形態而存在主要是由受政治因素而決定的合法性的影響。法律是政治意志的集中體現。政府對大學組織的控制主要是通過法律法規以及其他規章制度等形式來實現的。法律法規以及規章制度既可以賦予以大學組織存在的合法性，也可以表達政府與國家的政治意志對大學組織進行合法性的取締。因此，合法性與合政治性是大學組織所面臨的一個生死存亡的問題。大學組織為了使其成為一種獨立的社會組織形態，為了能夠更好地生存下去就必然會對政治意志產生某種程度的依賴性。大學組織的內在影響力越小，那么其對政治意志所產生的依賴性也就越大。第三，大學組織的合理性受其他社會組織與社會力量的制約。在現代社會中，組織的合理性不是完全基于自身而產生的，在一定程度上還要受到其他組織對其產生的認同程度的影響。合法性決定著大學的生死存亡，而合理性則是決定著大學發展的成敗。由于生存權是任何一個個體與組織首要的、基本的權力，所以，大學組織在對自身存在與發展的問題進行考量時就必然會把政治因素的影響作為自己的首要思考的對象。作為大學而言，有其存在的合理性，但是，當大學存在的合理性與合法性以及合政治性相悖時，大學組織就將會面臨兩種選擇：其一，利用自身存在的合理性來破解通過政治力量而賦以它新的合法性。其二，以犧牲合理性為代價來迎合合法性與政治性的吁求。
　　大學作為其他組織而存在的時候，容易產生大學組織自治權的主動與被動的剝離。因此，大學作為其他組織存在而產生的權力實際上是一種依附性的權力。如果從大學組織存在的自主性、合理性以及合法性等多種因素綜合的角度來分析，大學作為其他組織而產生的依附性權力并非一無是處，因此，要想徹底地、真正地排除其他因素對大學組織產生的影響是不可能的。大學組織依附性權力存在的合理性主要是通過依附權力服務的目的而體現出來的。如果大學組織依附權力的產生出自于服務大學組織自身發展的目的，那么這種依附性權力的存在就是合理的。如果大學組織依附性權力的產生是服務于其他方面的目的，如政治上、經濟上的目的等等，那么這種依附性權力的存在就是不合理的。依附性權力的存在是否合理，直接會對大學組織自身的發展以及大學組織所服務的社會產生非常重要的影響。確保大學組織依附性權力的合理性是避免大學陷入政治化、社會化以及市場化誤區的關鍵。
　　
　　作者單位：北京師范大學教育管理學院
　　責任編輯：曹英