民主化管制：轉軌期中國政府管制改革的重要取向

　　內容提要 與西方國家的政府管制相比，中國政府的管制在民主協商氛圍上幾乎近于空缺 狀態。這種狀態的存在不僅顯示中國政府管制改革的已有路徑存有一定的誤區，而且亦成為 中國政府管制效率低下的重要原因。因此，倡導和推行民主化管制應當成為下一步改革的主 要取向。而民主化管制的推行，需要進行理念更新，培育市民社會和商人階層，并在憲政精 神下，構建政府管制行為的制衡機制。
　　關鍵詞 民主化 管制改革 取向
　　〔中圖分類號〕D63 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662 X(2007)04-0055-04
　　
　　一、引 言
　　
　　在理論上，國外學者在政府管制方面進行了開拓性地研究，提出了諸多富有啟發性和借鑒價 值的理論觀點，并形成公共利益管制、部門利益管制、重塑政府管制等理論。在實踐上，西 方國家政府的管制取得了良好的效果，這主要歸功于其管制活動是在良好的民主協商氛圍中 進行的。
　　很明顯，與西方國家的政府管制相比，中國政府的管制在民主協商氛圍上幾乎近于空缺狀態 。這種狀態的存在不僅顯示中國政府管制改革的已有路徑存有一定的誤區，而且亦成為中國 政府管制效率低下的重要原因。因此，倡導和推行民主化管制應當成為下一步改革的主要取 向。
　　二、民主化管制：轉軌期中國政府管制改革的重要取向 在轉軌期，我們借鑒了西方政府管制理論與經驗，除了進行價格管制、進入管制、社會性管 制等實踐以外，還在壟斷行業率先成立了像電監會這樣的管制機構。但從這些年管制的實踐 上看，電力、電信、自來水等公用事業的資費率仍居高位、管制缺位或越位現象嚴重、假冒 偽劣產品蔓延、環境嚴重污染得不到有效制止，大大減低了社會福利水平，管制的效果不盡 人意，究其因是多方面的，但筆者認為缺乏民主化管制是其主要原因。
　　這是因為，與西方國家相比，第一，中國公共行政精神和公民精神嚴重缺失。數千年來君主 專制的權力結構不僅培植了官本位文化，也孕育了“安守本分”的臣民文化，致使參與型公 民文化難以形成。可以說，轉軌期傳統管理理念中“當官為民做主”的“官本位”仍然盛行 ，把持公共權力的人往往將自己視為權力的所有者和社會的主人，而將公共權力的真正的主 人——公民當作公共權力指向的對象，強調公民對政府管理的服從義務。而主體意識孱弱的 公民也習慣于服從政府的管理，有的甚至依賴于政府和官員為自己做主。這樣，在轉軌期政 府管制過程中，必然表現出公共精神和公民精神的嚴重缺失，進而影響與有效政府管制相適 應的民主化氛圍的營造。第二，中國缺少符合有效政府管制內在要求的多元化社會基礎。眾 所周知，中國是一個國家或政府主導型的社會，中國的現代化和市場化的改革一直是在政府 主導下進行的，政府對社會團體的全面控制是未來國家與社會關系演變的初始發展條件。盡 管市場化改革推進了社會結構和階層的分化，多元化的社會基礎也開始出現，但符合有效政 府管制內在要求的多元化社會基礎并未形成。因而，構筑多元化社會基礎，建構公共協商機 制，協調各方的價值偏好，使社會的多元利益群體以公共利益為目標，通過各方平等、自由 的對話、討論、辯論和協商的過程，達致利益表達、利益協調與利益實現，應是當前中國政 府管制重構乃至民主政治發展的首選價值。當前提出的“依法執政、科學執政、民主執政” 就是最好的明證。
　　因此，筆者認為，轉軌期中國政府要走出管制困境，必須通過改革，倡導和推行民主化管制 。那么什么是民主化管制？在筆者看來，要闡釋民主化管制的基本要義，需從協商民主理論 和程序民主理論的視角入手。
　　協商民主是20世紀80年代以來西方學者關注民主理論的一種新發展。關于協商