建立對傳統農區的長效政策支持機制

　　為了解中部傳統農區新農村建設的進展，國務院發展研究中心“社會主義新農村建設”課題組對中部農業大省——湖北省羅田縣、監利縣和當陽市進行了調研。羅田縣是一個“八山一水一分田”的典型山區縣，也是國家扶貧工作重點縣。全縣總人口60萬，2005年農民人平純收入2495元。監利縣是一個傳統的農業大縣，人口139萬人，2005年農民人均純收入3006元。當陽市人口48.5萬，2005年農民人均純收入3815元，屬于湖北省經濟社會綜合實力十強縣（市）之一。本次調查對這三個縣新農村建設的總體進展情況進行了了解，并對三個縣市10個鄉鎮的100個行政村進行了入村問卷調查。
　　
　　一、農村經濟發展的好勢頭
　　
　?。ㄒ唬┺r業結構調整取得顯著成效
　　當陽市是全國商品糧基地建設示范縣（市），近年來，糧食種植面積基本保持穩定，糧食生產得到恢復性增長。糧食種植結構逐步優化，小麥等低產低效糧食作物得到壓縮，一批優質專用品種得到推廣應用。全市優質稻種植面積上升到40萬畝，占全市水稻種植面積的93.3%。該市促進優勢農產品向優勢區域集中，建成了糧油、林果、畜牧、蔬菜、水產品等“五大板塊”基地。全市特色專業基地達到78萬畝，專業村達到73個，占全市161個村的45%，種養專業戶達到2.5萬戶，占農戶總數的30%。全市各類養殖專業大戶達到2044戶。特色產業增收占到農民增收的50%以上。羅田縣農業結構調整效果顯著，以板栗為龍頭的基地建設快速發展，全縣已發展板栗基地82萬畝，水稻、小麥、油菜品種逐步升級換代，優質水稻比重達90%以上，雙低油菜達到70％以上。
　　（二）農村基礎設施得到較快改善
　　一是鄉村公路建設力度大。二是安全飲水建設進展快。三是農村有線電視發展快。四是“一建三改”有了突破。目前，監利縣已完成沼氣池1203口，改廁2960座。
　　（三）農村公共事業得到全面推進
　　一是加大農村教育投入，解決農民子女上學難。當陽市每年從市財政列入500萬元的財政預算用于學校的標準化、規范化建設。該市2006年上半年為困難學生落實“兩免一補”6301人，比上年新增1383人。羅田縣2005年中小學危房改造項目63個，投入資金516萬元，消除危房面積29714平方米，新建、改建面積13566平方米，適齡兒童“入學率”達99％以上。二是建立新型農村合作醫療制度，緩解農民就醫難。當陽市29.7萬農民參加了新型農村合作醫療，參合率達到89%。監利縣通過實施農村合作醫療，調動了鄉鎮衛生院的積極性，醫療條件得到明顯改善，農村“就醫難”和“看病貴”難題得到較大緩解。三是農村社會保障體制逐步建立。2005年，羅田縣救助農村特困人員14054人，擁有福利院72所，安置供養五保老人2080人，五保老人集中供養率為82.8%。當陽市建立了被征地農民社會保障制度，為950名失地農民辦理了養老保險，將1685人納入到生活補助政策范圍。農村特困救助實現“全覆蓋”，救助對象3364戶8718人。城鄉大病醫療救助對象924人32萬元。投資41萬元完成5個福利院的“福星工程”改擴建工作，五保戶集中供養率達84%。四是發展農村文化事業。當陽市通過改革基層文化服務體制、建設文化中心戶、加大基礎設施投入等措施，推動農村基層文化蓬勃發展。
　?。ㄋ模┗蒉r政策使農民得到更多實惠
　　2005年監利縣糧食“兩補”資金共5398萬元，受益農戶22萬戶，受益農民106萬人。羅田縣2000年農民人均稅費支出118.57元，農業稅全面取消后，農民由向國家交稅轉變為直接從國家政策中受益。2005年，農業稅減免使農民增收47元，“兩項補貼”使農民增收13元。當陽市2002年開始全面推行農村稅費改革，到2005年全面落實“一免兩補”。全市取消農業稅及附加2089.06萬元，發放糧食直補資金1375萬元，糧種補貼資金620萬元，實現了農民種田“零負擔”。
　　（五）農村改革得到穩步推進
　　各縣認真落實農村稅費改革各項政策措施，確保了農村稅費改革、農村土地第二輪延包和鄉鎮綜合配套改革的順利推進。監利縣鄉鎮綜合配套改革成效明顯。通過改革，全縣21個鄉鎮領導機構由84個減為63個；內設機構由105個減為63個。鄉鎮除中小學和財政所外，其他事業單位全部轉為自主經營、自負盈虧的經濟實體。監利縣還在全省率先進行鄉鎮衛生院改革，分流人員550人。全縣鄉鎮綜合配套改革共分流1604人。按照“應保盡保”的原則，監利縣克服資金困難，努力做好事業單位人員進保工作。
　　當陽市2001年全市全面推行鄉鎮合并，鄉鎮由17個精簡到9個，全市每年將減少村辦公費238.5萬元，減少村組干部工資325萬元，合計563.5萬元，人平15.7元。該市鄉鎮綜合配套改革基本完成。該市村級債務得到有效化解。原負債村中，20%以上的村變成了“零”債務村，1/3的村化債比例達到了50%以上。
　?。┺r民生活水平得到明顯提高
　　近年來，農民的增收渠道進一步拓寬，農民現金收入大幅提高，生活水平日益改善。
　　
　　二、新農村建設工作的主要進展
　　
　　（一）建設新農村建設示范村
　　監利縣共有省級示范村18個，縣級示范村11個。當陽市按照“試點先行、重點突破、以點帶面、分步推進”的思路，選擇“農民最積極、干部最主動、條件最成熟”的村先行示范，著力建設一批具有較高標準和較強示范作用的新農村示范點。全市確定了10個村作為第一批新農村建設試點村，對每個試點村重點扶持。試點村歸納起來主要有六種類型：（1）企業反哺型。這些村通過發展工業企業，提供豐碩的村級積累，再反哺農業、建設新農村。（2）城鄉互動型。這些村借助靠近城鎮的區位優勢，把村莊規劃與城鎮規劃融為一體，村莊建設與城鎮建設同步，農村村民向城鎮居民轉變，產業發展以城郊新鮮果蔬和商貿流通為主，呈現出城鄉互動、融合發展的新村特色。（3）基地帶動型。這些村依靠優勢農產品生產基地，把發展果蔬生產、技物服務、包裝加工和銷售結合起來，通過產業延伸，形成一個產、加、銷一條龍的中心村或產業集鎮。（4）拆遷安置型。壩陵村配合工業園區建設，把拆遷安置與新農村建設結合起來，采取統一征地、統一規劃、統一樣式、統一配套、統一綠化、統一供水供電“六統一”的方式，投資100多萬元興修了2個高標準的住宅小區，集中安置了182戶村民。小區實現了通水、通路、通電、通電話、通有線電視、通下水道“六通”，建設了綠化帶、農家超市、蔬菜市場，成為功能齊全、環境優美、鄰里和睦的示范小區。（5）生態旅游型。這些村依托旅游資源優勢，改善生態環境，大力發展“農家樂”，形成了以生態旅游為特色的農民新村。（6）特色產業型。這些村依托蔬菜、柑桔、棉花等主導產業，大力調整產業結構，不斷改善生產生活條件，形成各具特色的產業新村。
　?。ǘ┱县斦мr資金
　　監利縣在縣級財力非常困難的情況下，通過壓縮支出，拿出800—1000萬元支持新農村建設。當陽市將按照“三個高于”的要求，2006年安排財政支農資金4207萬元，比上年增加1343萬元，增長46.89％。該市整合農業、水利、農業綜合開發等支農項目資金8000萬元，捆綁使用。2006年市政府安排500萬元專項資金，用于社會主義新農村建設。通過政府推動，形成“市財政拿一點、掛點單位扶一點、鎮出一點、工商企業幫一點、社會各界捐一點、群眾投資投勞籌一點、整合涉農資金投一點”的多元化籌資格局。
　　
　?。ㄈ┌l揮農民主體作用
　　各縣市堅持“政府主導、農民主體、干部服務、社會幫助”的策略，采取以獎代補、協會運作的方式，突出了農民的主體地位，開創了群策群力建新村的良好局面。如當陽市首批新農村建設的示范點，以自然村、組或灣子、屋場（規模在40戶以上）為單位，發動農民群眾自由討論、自主決策、自我組織。各示范點普遍建立了新農村建設村民理事會，做到“建設資金由理事會籌集管理、建設合同由理事會簽訂、工程進度由理事會督促、建設質量由理事會監管”。農民干不干、干什么、干多少，都由村民理事會說了算，不搞強迫命令，不搞包辦代替。
　?。ㄋ模┙⒈O督考核機制
　　當陽市成立新農村建設領導小組辦公室，負責全市新農村建設的規劃制定、綜合協調和督辦檢查。市委、市政府將新農村建設工作納入各級領導班子和領導干部工作業績考核的指標體系，作為檢驗執政能力和領導水平的重要標準。監利縣按照根據群眾的實際承受能力，嚴禁加重農民負擔和新增鄉村債務。項目建設堅持陽光操作，堅持“四制”要求(即：項目法人制、招標投標制、合同管理制、工程監理制)，嚴禁領導干部及其親屬朋友直接插手項目建設。
　　
　　三、新農村建設中需要解決的問題
　　
　?。ㄒ唬┺r民增收制約因素多
　　近幾年，農民收入出現了恢復性增長，但仍然存在農民增收渠道狹窄、增收空間小的問題。對本村農民增收的難點，百村調查中反映最集中的是農產品價