政府投資主體缺位問題仍需重視

　　上世紀90年代以來，我國政府投資領域相繼推行了經營性項目的法人責任制和非經營性項目的代建制等制度措施，對于強化投資責任約束機制和提高政府投資效益，發揮了積極作用，但至今政府投資主體缺位的問題仍然沒有很好地解決，使得政府投資項目的責任約束機制難以從根本上建立起來。
　　
　　一、我國政府投資項目存在投資主體缺位的突出問題
　　
　　隨著投資體制改革的不斷深化，我國固定資產投資領域形成了政府投資主體、企業投資主體以及個人和外商等多元化投資主體的格局。然而，長期以來我國政府投資項目一直存在著投資主體缺位或虛位的問題。
　　政府投資主體在概念上是存在的，即相當于企業（投資項目）的投資方或股東，在內涵上，其“責、權、利”也不會引起歧義。但在實踐中，與企業、外商等投資主體不同，政府投資主體或代表政府行使相關職責和權利的投資方往往是缺位或不到位的，有時甚至是“錯位”的，如有關政府部門利用行政職權干預項目法人或建設單位的建設管理活動。
　　
　　二、有關政府部門行使政府投資主體的權利卻難以承擔相應責任
　　
　　實踐中，我國政府投資項目的投資主體或投資方的權利，一直是由投資、財政、國有資產管理、審計（稽察、監察）和行業主管部門等共同行使或“瓜分”的。這些政府部門在項目建設實施全過程中分別行使投資決策、出資（融資）、資產管理、監督等投資主體應有的權利。但問題是在行使相關權利時，政府部門并不需要也難以承擔相應的責任和風險。換句話說，即使政府投資項目決策失誤甚至失敗，投資審批決策的政府部門及其有關個人是不用承擔責任的；即使政府投資項目建設實施過程中出現諸如建設資金損失浪費、投資超概算、超工期甚至工程質量低下等問題，除可在一定程度上追究項目建設單位和參建單位及其有關個人的責任外，有關政府投資資金管理和投資監督的EdvlnJUzGP17O6t+rDo3aMLTj74DG4cLI/0Uax+9xhw=政府部門及其工作人員是不需要承擔責任和經濟損失的，只要其不在項目建設中涉及違法違規問題。總之，政府投資項目常常陷入“政府出資、有關部門行使投資主體權利、卻無人真正承擔投資風險”的體制性困境。
　　與政府投資項目相反，如果企業投資項目出現投資決策失誤或建設實施過程中出現質量低下、超工期、超概算等問題，首先遭受損失和最終承擔投資風險的，應該是項目的投資方或股東，而項目法人及其有關負責人需承擔的責任和風險反而要小得多。也正因此，項目法人尤其是主要經營管理人員受到來自企業投資者的監督、制約力度要大得多。
　　
　　三、項目法人責任制和代建制也沒有真正解決政府投資主體缺位的問題
　　
　　值得注意的是，為建立投資責任約束機制，解決政府投資項目“無人負責”的問題，提高政府投資效益，原國家計委要求從1992年開始試行項目業主責任制。1996年3月，原國家計委又頒布了《關于實行建設項目法人責任制的暫行規定》（計建設〔1996〕673號），明確提出對經營性國有大中型基本建設項目實行“項目法人責任制”。到2004年7月，《國務院關于投資體制改革的決定》（國發〔2004〕20號）又進一步提出對非經營性政府投資項目加快推行“代建制”。我們認為，理論上，經營性項目的項目法人責任制和非經營性項目的代建制都只是明確了政府投資項目的法人單位及其職責，但并沒有明確政府投資項目的投資主體及其職責，因而也沒有從根本上解決政府投資主體缺位或虛位的問題（參見專欄）。由于政府投資主體的缺位，再加上存在信息不對稱和投資監督機制不完善，即使實行項目法人責任制或代建制的政府投資項目，投資責任約束機制也難以真正建立起來。
　　總之，實行項目法人責任制和代建制的政府投資項目，對于項目法人和代建單位來說，在某種程度上只是政府“要我負責”，而不是“我要負責”的責任主體。對這些政府投資項目而言，盡管投資責任約束機制在相當程度上得到強化，但依然存在投資主體缺位的問題。
　　為解決政府投資領域普遍存在的投資主體缺位的問題，進一步完善政府投資項目的責任約束機制，提高投資效益，除積極落實項目法人責任制和完善項目代建制外，更重要的是，仍然要加快建立政府授權投資機制，通過組建或授權一批代表政府行使投資主體職責的機構，實現投資責任約束機制從“要我負責”向“我要負責”的根本性轉變。
　　（作者單位：國家發展改革委投資研究所）