澳大利亞對公共投資的監管及啟示

　　一、澳大利亞公共投資監管的主要做法及特點
　　
　　（一）公共項目投資主體多元化
　　政府投資、公私合作、私人企業參與公共項目的投資與建設，多元投資主體形成了澳大利亞多種不同的公共項目投資運營模式。
　　一是政府投資。政府投資主要集中于基礎設施、新興部門和戰略部門，以及社會性基礎設施，如文化、教育、醫療、社會福利等項目。其中，國防、外交、航空、國際間海運以及全國性、跨州的基礎性和公益性項目，為全國經濟社會發展服務的產業，由聯邦政府投資；涉及州內經濟社會發展的地方基礎性、公益性事業，如自來水、城市公共交通等，由地方政府投資，并具有投資決策權和籌資權。聯邦政府每年與各州簽訂撥款協議，通過補助形式調節各州間公共項目及基礎設施資金需求的不平衡。
　　二是公私合作。由政府和私人企業共同投資建設道路、港口、城市供水等公共項目，此方式在澳大利亞被稱為公私合營伙伴關系。維多利亞州東聯高速公路建設項目采用的就是這種方式。該項目是維州最大的城市公路建設項目，也是目前澳大利亞最大的公私合作項目，總投資39億澳元。其中政府投資1.6億澳元，主要用于征用土地和項目監管，私人企業投資37.45億澳元，主要通過銀行債券、發行股票的方式進行融資。政府與私人企業簽訂39年的承包合同，項目建成后，企業通過收取車輛通行費收回投資、取得收益。
　　三是私人企業投資公共項目。政府明確提出公共項目的標準和要求，由私人部門籌資建設，并通過運營逐步收回投資，即一般所說的BOT方式。
　　（二）公共投資信息及決策執行公開透明
　　澳大利亞政府1982年頒布實施《信息自由法》，以法律的形式賦予公民和在澳居住的外國人對政府有關事務的知情權。政府官方文件和政務信息都要公開，涉及軍事、外交等國家機密不能公開的是例外。公民獲取官方文件和政務信息的渠道有多種，如政府網站、到政府有關部門查閱和索要復印件、要求政府有關部門提供等。如果公民要求提供而有關部門拒絕，公民可以上訴，由政府相關部門作出裁決，若再拒絕，公民可要求由議會調查專員進行調查。
　　公共投資作為政府政務信息的重要內容，其相關信息及決策執行在從聯邦政府到地方政府都貫穿了公開、透明和接受公眾監督的原則。政府各部門按照經濟社會發展的總體目標對于未來公共投資項目作出戰略規劃，一般為10年規劃，具體又劃分為1—2年、3—5年、6—10年三個階段。對于納入規劃的項目，按照實際需求和政府財政預算情況實行年度審批制。政府公共項目規劃和年度決定執行的項目，都要向社會公開，公眾可通過政府網站或到政府各主管部門進行查詢。政府在制定公共項目規劃和審批項目前，都要進行公眾咨詢，以充分了解社會各階層和公眾的需求，而這一過程是非常重要的。政府公共項目從項目規劃、商業計劃書、立項到納入和執行預算、招投標、合同管理，再到施工、竣工驗收以及項目的維護等各環節，政府有關部門均有向公眾披露相關信息的義務，以保證項目投資和建設的公開、透明。
　　（三）公共投資項目的公開招投標和政府采購
　　在澳大利亞，政府對決定執行的公共投資項目，一律實行公開招標，招標信息在各大媒體和政府網站上發布。信息發布后，由政府有關部門成立評標委員會，評標委員會的委員由法律、技術、政府部門等各方面的專家組成。在評標過程中，分成幾個工作組，如法律組、技術組、財務組，各組分別開展工作，獨立作出評審決定。在各組決定的基礎上，評標委員會按照物有所值的評標準則作出評審意見書。招標結果必須向社會公開，公眾可隨時登陸政府招標局網頁，詳細了解每個項目的招標結果。
　　澳大利亞的政府采購程序分為兩類，一類是強制采購程序，對于公共工程類服務，預算金額在600萬澳元以上的，必須納入強制采購程序。強制采購程序中的采購方式主要有3種：公開招標、選擇招標和單一來源。一般情況下采用公開招標，即采購部門在政府招投標網或部門網站發布招標告示，潛在供應商提交投標申請，然后進行選擇。特殊情況如采購部門提出明確要求或具有某種特別資格的供應商才能承擔的情況下采取選擇招標。發生不可預見的事情又沒有時間進行公開招標等特殊情況時可采取單一來源方式，即只邀請一個供應商參與采購活動。在政府采購過程中嚴格遵循物有所值、鼓勵競爭、兼顧效率和效益、合乎職業道德等原則，規定了包括制定需求計劃、選擇合適的采購方式、準備相關文件、向市場公布相關文件、評估標書和簽訂合同等六個階段的采購程序，通過信息發布、在網站公示等方式增強采購過程的透明度，以保證政府采購活動的公開、公平、公正。
　　在澳公共投資項目的公開招標和政府采購，是公共投資項目實施和執行過程中的重要形式和內容，也是公共投資項目執行過程中，防止腐敗的重要方法和途徑。
　　（四）強化對公共投資的專門監督
　　一是有效的廉潔審查員和獨立審核員制度。在維多利亞等州，對于政府投資的公共項目實行廉潔審查員和獨立審核員制度，由政府委派的廉潔審查員負責監督和審查項目招投標過程，由獨立審核員跟蹤審核項目建設的全過程，以保證項目建設公平公正，提高投資效益和社會效益。在項目招投標階段，各投標單位的投標文件到達后，由廉潔審查員在每一頁投標文件上簽字確認，鎖進保險柜，以確保文件的原始性。與項目相關的所有文件，廉潔審查員都有權查閱，項目招標過程中的每一次會議，廉潔審查員都要出席并實施監督。在項目招投標工作結束并簽訂合同后，由廉潔審查員出具一份廉潔報告，如實反映在項目招投標、簽訂合同過程中有無出現違規行為。獨立審核員審核的內容包括項目資金的使用、項目預算的調整、項目設計的變更、工程建設質量、工程進度等，貫穿項目建設的全過程。項目完工后，獨立審核員要向政府有關部門提供一份審查報告，并發放項目竣工驗收證書，獨立審核員是唯一有資格發放項目竣工證書的人員。
　　二是對重大公共項目成立專門的監管機構。維多利亞州南部東部地區集成交通局就是州政府為了建設和監管東聯高速公路建設項目而組建的專門機構。其主要職責：代表州政府設立項目招標投標機制，制定相關文件，并組織實施招標投標活動；代表州政府與項目承包商簽訂項目承包合同、特許權轉讓合同及其他相關法律文件；工程審核，在項目建設過程中如有任何工程設計變動，需經該局同意；代表州政府向土地所有者支付土地使用費；協調項目建設和運營過程中的社區、環境及法律問題等。項目運營兩年后，項目的日常管理監督工作移交維州公路局，該局的使命即告完成。
　　三是強化審計監督和社會監督。聯邦設有國家審計署，主要職責是對聯邦政府及各部門、聯邦國有企業進行審計監督，各州設有審計處，與國家審計署是業務指導關系。審計部門的工作獨立于政府，只對議會負責，審計的主要內容是財務審計、績效審計和保障審計。政府各部門也都設有內部審計機構，履行相應的監督職責。內部審計機構負責對本部門及其工作人員的工作績效進行審計，審查工作制度和工作程序執行情況，其中特別注重加強對公共項目投資和高危領域工作程序執行情況的審計，如對公共資源使用、預算執行情況、現金開支和基建工程采購、招投標及簽訂承包合同等環節進行重點監督，對部門及其工作人員的廉政情況、對政府投資的風險和投資績效進行審計監督，確保公共資金的合理有效運用。
　　（五）創新的公共投資監管理念與方式
　　 澳大利亞非常注重研究探索新的公共投資監管方式并在實踐中加以運用。
　　
　　1、Gateway項目管理方法
　　該方法旨在對風險較大的政府投資項目在一些關鍵決策點進行評審，主要適用于資產投資項目、建設項目和政府服務采購等。通過評審，能夠有效發現并妥善解決項目建設過程中存在的問題，從而保證項目能夠順利實施并發揮預期作用。具體做法是，在項目建設周期內確定六個關鍵決策點作為評審的“關口”，分別對各階段進行獨立、簡短、結構化的評審。這六個階段分別是：戰略測評、商業計劃、采購戰略、招標決策、服務就緒和收益評估，涵蓋了項目建設的全過程。
　　項目業主可以使用“項目框架模型”對項目的進度、規模、復雜性以及創新性進行風險評估，該模型由州政府設立的“階段評審辦公室”提供。當業主決定進行階段評審時，首先與“階段評審辦公室”取得聯系，由階段評審辦公室對項目框架模型的結果進行有效性確認。評審小組將對各階段的風險管理情況進行檢查，以確保政府投資項目或服務能夠達到預期效果。評審小組的成員由州政府公共部門有經驗的高級人員擔任。項目業主根據評審報告中的建議，決定項目是直接進入下一階段或是需要采取某些補救措施。“階段評審辦公室”將會保留評審報告的副本以收集和積累經驗或教訓，用于提高未來類似項目的管理水平。據維州財政部官員介紹，維州通訊信息行業的公共項目從2003年開始引入Gateway項目管理方法，項目成本減少了10%，效益提高了20%。
　　 2、新承包合同模式
　　 該模式是近些年維多利亞州在公共投資項目管理和監督過程中實行的一種做法。新承包合同模式注重風險管理、分擔合作風險；注重使合同適合于范圍不明確和環境變化的情況、合同成本實際和靈活；注重合同的變化達到最小、與預期成本一致；注重促進合作各方的合作與創新、降低成本和建立長期的關系；注重知識產權的轉讓與共享、增強所有參與者的知識。
　　在新承包合同制定和執行過程中，還突出了監管，廉潔審計員全程監控整個過程。新的承包合同模式充分體現了合作者共擔風險、合作共贏，促進創新發展的理念和原則，有助于避免短期行為，促進長期合作，因此，新的承包合同模式，被許多公共投資項目所采用，收到了很好的效果。
　　（六）重視對公務員的教育管理和監督
　　重視廉政教育和廉潔文化建設。有針對性地對各級別公務員進行系統的廉政教育，教育和要求公務員必須以誠實和負責的精神認真執行國家有關法律、規章及各項守則，任何人違反法律或制度規定，出現腐敗行為，都將受到嚴格的調查和嚴厲的懲處。《公務員廉潔手冊》及其相關的宣傳品廣為印發，在公共機構和政府機關查取方便。
　　政府還特別重視對各部門領導人進行廉政教育，要求各部門領導人在忠實履行職責、以更高的道德標準規范自己言行方面做出承諾，并將有效提升所在部門公務員道德及廉政水平作為工作業績的一個重要方面加以考核。
　　在具體的管理和監督方面，政府認為，防止公務員腐敗的措施，首先是立法，要把公務員的核心價值觀通過法律形式樹立起來，再通過程序來保證公平價值觀的實現。《公務員法》詳細規定了公務員的行為準則，包括必須言行坦誠，秉公辦事；必須以正當方式使用國家的資源；不得濫用公務員的職務、權力或權威為自己或他人謀求私利等。在監督對象上，重視對高級公務員的管理監督，防微杜漸等等。為了使這些行為準則起到應有的作用，政府制定了一系列具有可操作性的制度性規定，如公務員在公務和社交活動中必須遵循的利益聲明和利益回避原則等。
　　在強化法律監督的同時，注意發揮法律服務對預防和遏制腐敗的積極作用。澳大利亞政府部門普遍設有法律顧問機構，負責制定本部門的規章制度和重大項目的操作規程；與審計部門合作，執行財務審計法案，對設備、材料采購和工程招標等工作的合法性進行審查；防止違法問題發生，對嚴重違法問題進行調查，提起訴訟。這些資深的法律專業人員在確保部門依法行政，強化內部管理與監督方面發揮著重要作用。
　　
　　二、啟示與建議
　　
　　（一）探索建立多元化的公共項目投資方式
　　隨著改革的深入發展和我國市場經濟的建立與完善，應逐步加大政府公共項目引入市場機制的力度和深度，建立多元化的公共項目投資方式，發揮政府投資的拉動作用和市場配置資源的基礎性作用，提高政府投資的效益和效率，政府投資應更多地投入沒有或少有經濟收益，但涉及公眾普遍利益和長遠利益的公益性項目，如公共教育、公共衛生、生態環境建設等公共服務領域和國防、外交，以及關系國家長期發展的基礎科研等領域，使政府的有限資金最大限度地滿足社會對公共產品的需求，使政府投資職能歸位。
　　對于競爭性和經營性的領域，如道路建設、城市供水等基礎設施領域，借鑒澳大利亞的做法，探索和推進市場化的運作方式和運作機制，采取政府與企業共同投資或企業投資等方式，吸引社會資金投入公共項目建設。無論是國有企業、民營企業還是外資企業，只要有實力、有資質、信譽好，就可通過競爭的方式參與公共項目投資建設，形成政府投資、企業投資、政府與企業共同投資等多元化的公共項目投資方式。這樣，一方面可以有效地解決政府建設資金不足的問題，解決社會發展急需建設而政府財力一時難以解決的公共項目建設問題；另一方面可以降低政府投資風險，提高政府投資效益，促進市場競爭，并為社會提供更好的基礎設施和公共服務。如果項目超概算或建設、運營失敗，相應損失由企業承擔，從而降低了政府投資風險。而企業為達到預期的回報，在項目建設和運營過程中會積極引入現代管理理念，加強管理、強化監督，有效的提高資金使用效益，保證項目建設質量并提供良好的公共服務。
　　借鑒澳的做法，探索多元化的公共項目投資方式，更好地發揮企業的作用，發揮市場機制的作用，應是從源頭上防治政府投資領域腐敗的治本之策。
　　（二）進一步規范公共項目的招投標和政府采購
　　無論采取何種投資方式，對公共項目特別是政府投資項目一律實行公開招投標和政府采購，創造公開、公平、公正、競爭的市場環境，并強化對招投標和政府采購活動的管理和監督。借鑒澳的做法，要進一步規范我國政府投資項目招投標和政府采購活動。
　　一是完善項目招投標信息公開制度。構建招投標信息平臺，通過新聞媒體和政府網站把招標投標活動的公告發布、投標報名、資格預審、開標、評標等各個環節置于公開、透明的環境下，實現招標投標過程的動態公開，接受社會監督。
　　二是加強對招投標活動的監督管理。加強對招標、投標、開標、評標、中標的全過程監管，加強對合同履行情況的監督檢查和對項目建設的動態跟蹤檢查。借鑒澳大利亞的做法，對于政府投資的大、中型公共項目實行廉潔審查員和獨立審核員制度，由廉潔審查員負責監督和審查項目招投標過程，由獨立審核員跟蹤檢查項目建設的全過程，以保證項目建設公平公正，提高投資效益，防范腐敗行為的發生。
　　三是規范和完善招投標舉報投訴處理機制，嚴肅查處違紀違法行為。嚴肅查處規避招標、虛假招標、圍標串標、違法違規評標、不按招投標文件簽訂合同，以及領導干部利用職權違規干預和插手招投標等違紀違法行為。加強電子政務建設，充分利用信息技術增強監管能力和效果，建立招投標違法行為公告制度，公開披露招投標活動中的違法行為及處理結果，將行政監管與社會監管有機結合，起到警示和震懾作用。
　　（三）創新公共投資的管理監督方式
　　改革和完善項目管理監督機制，探索建立政府投資項目階段評審制度和后評價制度，博采眾長，創新公共投資的監管方式，逐步形成符合我國實際的，科學、健全、有效的投資監管機制。
　　
　　可以借鑒Gateway項目管理方法的相關做法，將項目建設周期劃分為幾個階段，進一步完善全過程監督。在每一階段完成后，及時進行評審，從而有效發現項目建設過程中存在的問題，并妥善加以解決。項目只有通過前一階段的評審后，才能進入下一階段的工作。項目階段評審制度通過將項目目標分散到各個建設階段，涵蓋了項目建設的全過程。澳大利亞項目管理的實踐證明，這種動態的、全過程的跟蹤評價，能夠及時有效地發現并解決項目建設過程中存在的問題，從而保證整個項目建設的順利進行和政府投資的效果，得到物有所值的產出。
　　項目完成后，對項目的后評價，也是非常必要和重要的。從政府投資中的重大項目和高風險項目起步，逐步將項目階段評審和后評價工作拓展到所有政府投資項目。后評價的內容應該包括，對項目的投資及其效益、效果進行分析和評價，具體劃分為項目執行情況評價、經濟效益評價、環境影響評價和社會影響評價等，以掌握和促進政府投資的效益和效果。與此相關聯，還應建立項目后評價結論對投資決策及管理者的約束機制，發揮后評價對投資決策及管理者的制約作用。
　　此外，對于重大、高風險而建設周期又比較長的政府投資項目，探索成立專門的管理監督機構，對項目建設全過程實施動態跟蹤檢查和監督。政府投資管理尤其是建設實施階段的管理涉及環節多、技術性強，具有較強的專業性，僅靠一般監督機構難以進行有效監督。而建立專門或相對獨立的管理監督機構，對于腐敗高發頻發而監督體制和機制又不十分健全的政府投資領域是非常必要的。
　　（四）加強對項目管理者的教育和監督
　　借鑒澳大利亞對政府公職人員教育、管理和監督的有效做法和理念，對項目管理者的教育和監督要著力強化以下四個方面：
　　一要強化反腐倡廉教育和職業操守教育。要高度重視對政府公職人員特別是掌握權力的政府各部門項目決策及管理者的教育和監督，強化職業道德和職業操守教育，培養和樹立把公眾利益放在第一位的核心價值觀和誠實守信、廉潔奉公的從業理念；強化法紀觀念教育，增強依法行政、正確行使權力的自覺性。特別要加強對各級領導干部的教育，促進領導干部道德水準的提高和表率作用的發揮，以帶動和形成良好的廉政氛圍。
　　二要強化對公共項目全過程的管理和監督。健全和完善對權力加強制約監督的各項制度和程序，提高權力運行的透明度，強化對公共項目全過程的管理和監督，以完善的制度設計、嚴格的管理程序和有效的監督方式，將對項目管理者的監督寓于項目建設的全過程，減少項目管理者的自由裁量權，有效防范項目建設中的風險和權力尋租、濫用權力等腐敗行為的發生。大力推行電子政務，構建新型的政務信息公開機制和快捷靈敏的政務信息網絡，建立政府投資項目網上審批和計算機網絡監測系統，對重大項目實行全過程跟蹤和實時監控，提高監督的即時性、針對性和有效性。
　　三要強化審計監督。特別是政府投資效益審計和項目管理者的責任審計和廉潔審計。通過審計監督，發現和揭露因決策失誤、管理不善或以權謀私等造成的投資效益不高或嚴重損失浪費等問題，促進政府投資管理水平的提高和資金使用效益，揭露違紀違法行為。
　　四要強化責任追究制度。建立和落實政府投資責任追究制度，強化投資決策和項目管理領域的違法必究，對失職瀆職、濫用權力和違法違紀引起重大投資項目決策失誤、導致重大投資損失和發生腐敗問題的，依法追究相關人員的責任。
　　（作者單位：國家發展改革委監察局）