關(guān)于加快推進(jìn)省級社保統(tǒng)籌的建議

　　目前，我國的社保統(tǒng)籌主要是以縣級為主，真正實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的寥寥無幾。過低的統(tǒng)籌層次使社保基金安全性存在著巨大潛在風(fēng)險，成為近年來社保案頻發(fā)的一個主要原因。并由此導(dǎo)致這樣一個奇特的現(xiàn)象：地方政府既是社會保障政策的執(zhí)行者，又是社保基金的違規(guī)主體；既是社保制度的運行者，又是社保基金安全的主要風(fēng)險源。
　　
　　一、縣市級統(tǒng)籌導(dǎo)致社保基金風(fēng)險點多達(dá)上萬個
　　
　　目前，我國社保統(tǒng)籌主要以2000多個縣市為主（這里的“市”是指縣級市），這就意味著社保基金實際掌握在多達(dá)2000多個縣市地方政府手中。情況更為嚴(yán)峻的是，在各個縣市統(tǒng)籌單位里，社保“五險”基金在行政管理上劃屬不同的“管理中心”；若再加上農(nóng)村合作醫(yī)療基金和農(nóng)村養(yǎng)老基金，在2000多個“塊塊”統(tǒng)籌的縣市里，又存在著至少7項“條條”保險基金。如此條塊相加，我國的社保基金潛在“風(fēng)險點”多達(dá)上萬個，與世界任何國家社保制度相比，都堪稱是罕見的“碎片化”模式。
　　
　　二、潛在“風(fēng)險點”成為現(xiàn)實“風(fēng)險源”的主要動因
　　
　　（一）出于公共目標(biāo)，堂而皇之地挪用社保基金
　　例如，對地方政府而言，當(dāng)某項險種基金出現(xiàn)當(dāng)期和階段性支付缺口時，與其從其他渠道融資予以彌補，不如采取混用或透支的方式更為方便，最典型的就是養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)等保險基金相互之間的臨時透支挪用。再例如，由于社保基金投資保值渠道不暢通等原因，在面臨扶持困難企業(yè)、發(fā)放各種生活補助，直接用于生產(chǎn)投資等所謂重大經(jīng)濟問題時，社保資金的挪用就成為一種“選擇”。
　　（二）出于地方局部利益，社保基金常常成為地方政府“行政干預(yù)”的主要目標(biāo)
　　在GDP至高無上的大環(huán)境下，社保基金常常被視為實現(xiàn)“政績工程”的最佳投入資源，社保基金在地方政府手里便會采取各種變通方法，千方百計地突破限制，以實現(xiàn)地方政府的政績目標(biāo)。
　　（三）由于管理水平有限，制度存在諸多疏漏，從而導(dǎo)致出現(xiàn)管理混亂，甚至引發(fā)腐敗
　　在縣市級統(tǒng)籌管理中，管理混亂和賬目不全等現(xiàn)象，既可能是干部管理水平所限，是個隊伍建設(shè)與素質(zhì)提高的問題，也涉及到工作態(tài)度和社保制度建設(shè)的問題。例如，制度不完善，程序不規(guī)范，決策不民主，投資不透明，缺乏監(jiān)督與制約機制，再加上某些制度不盡合理與科學(xué)等原因，都可為實現(xiàn)地方經(jīng)濟目的和政治目標(biāo)帶來方便，甚至產(chǎn)生利益輸送，導(dǎo)致腐敗和犯罪。
　　當(dāng)然，導(dǎo)致地方政府從制度執(zhí)行者變成制度違規(guī)者的原因，歸根到底還是執(zhí)法不嚴(yán)和認(rèn)識不足，地方政府一般都很容易把社保基金當(dāng)做普通的公共基金來看待，遇上機會，上萬個潛在風(fēng)險點就很容易變成現(xiàn)實風(fēng)險源。
　　
　　三、統(tǒng)籌層次低導(dǎo)致難以克服的制度痼疾
　　
　　（一）縣市級統(tǒng)籌導(dǎo)致社保基金監(jiān)管層次太多，監(jiān)管力度層層衰減
　　在縱向上，社保基金監(jiān)管體制呈現(xiàn)出中央、省、地市、縣市這樣一個四層級監(jiān)管結(jié)構(gòu)，其直接后果是在縱向上信息傳遞嚴(yán)重?fù)p失，監(jiān)管力度層層遞減。再加上中央政府對地方政府及其勞動保障部門只有業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)而無管轄權(quán)，對其違規(guī)挪用行為便無從知曉，無從下手，無能為力。在橫向上，監(jiān)管跨度是2000多個縣市統(tǒng)籌單位和上萬個統(tǒng)籌基金，在地方社保部門基本沒有專職監(jiān)管隊伍的條件下，這種“碎片化管理體制”只能聽任地方政府行政首長的指揮，任由其擺布。
　　（二）縣市級統(tǒng)籌使社保基金違規(guī)成為一種常態(tài)和“制度伴隨物”
　　地方政府本應(yīng)是社保制度的忠實執(zhí)行者，但由于社保制度內(nèi)部和外部條件等多種因素作用的結(jié)果，其又是社保制度的主要違規(guī)者，成為社保基金的日常違規(guī)主體。這種畸形的體制架構(gòu)，正逐漸變成一種制度常態(tài)，僅靠中央政府實行搞運動式的“大檢查”和突擊式的“大審計”，不是治本的辦法，不是一個正常的制度結(jié)構(gòu)。
　　縣市級統(tǒng)籌還造成許多其他問題，嚴(yán)重影響勞動力全國性流動。例如，統(tǒng)籌層次低造成勞動人口異地轉(zhuǎn)移接續(xù)關(guān)系困難，退休人員異地居住不能享受社保待遇，地區(qū)間、行業(yè)間的待遇差距十分明顯，城鎮(zhèn)社保覆蓋面擴大難，農(nóng)民工等弱勢群體參保意愿低且退保情況嚴(yán)重。這種狀況已成為影響社會和諧與社會穩(wěn)定的重大障礙，也影響了中央提出的2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)社保體系遠(yuǎn)景目標(biāo)的實現(xiàn)。
　　
　　四、實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的可行性和采取的措施
　　
　　（一）將社會統(tǒng)籌從縣市級提高到省級，好處至少有三：
　　一是統(tǒng)籌單位從2000多個減少到30多個，資金風(fēng)險幾率將大大減少，社保基金安全性將大大提高。二是監(jiān)管結(jié)構(gòu)將減少2個層級，監(jiān)管力度將大大加強。三是省級統(tǒng)籌可以解決和化解許多其他矛盾，例如，提高社保基金的抗風(fēng)險能力，有利于勞動力的流動和擴大社保覆蓋面，進(jìn)而為實現(xiàn)全國統(tǒng)籌打下基礎(chǔ)。
　　（二）實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的難點在于克服地方政府的道德風(fēng)險
　　為此，應(yīng)采取三條措施：一是在設(shè)定計算養(yǎng)老金待遇的社會平均工資基準(zhǔn)時，一定要以地市甚至以縣級為單位，而不要以省級社平工資水平為基準(zhǔn)，以激勵經(jīng)濟發(fā)展水平高的縣市多繳費；二是采取一定的行政手段，將社保征繳狀況納入省級政府對縣市級干部考核條例中，將其作為一個硬性指標(biāo)；三是中央政府將實現(xiàn)省級統(tǒng)籌作為考核省級干部的一項重要指標(biāo)。
　　（三）從近年社保制度內(nèi)部和外部客觀環(huán)境看，實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的條件和可行性已逐漸具備
　　一是諸多省份正在陸續(xù)實行省直管縣的財政體制；二是許多省市社保部門正在加快推進(jìn)“五險統(tǒng)一征收”的進(jìn)程；三是省級對縣市級干部狀況及其對市縣級資金征繳情況等信息基本是對稱的，與四級架構(gòu)下“隔兩級”監(jiān)督體制相比，其監(jiān)管力度和效果必將有效提高；四是目前我國地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平差距的一個特點是省內(nèi)差距遠(yuǎn)小于省際或東中西地區(qū)之間的差距，這決定了省級統(tǒng)籌下道德風(fēng)險和逆向選擇的發(fā)生要小于全國統(tǒng)籌。
　　（四）盡管實現(xiàn)省級統(tǒng)籌已具備一定可行性，但對道德風(fēng)險和逆向選擇的負(fù)面影響仍不可掉以輕心，有關(guān)部門應(yīng)予以專門研究考慮
　　將其與社保基金安全性相比，實現(xiàn)省級統(tǒng)籌是非常必要和十分緊迫的。因為社保資金安全性及其社會影響，已不是單純的社保制度單項改革的問題，而是直接涉及到社會穩(wěn)定和政府公信力的政治問題，是構(gòu)建社會主義和諧社會的一個戰(zhàn)略問題。鑒此，建議將實現(xiàn)省級統(tǒng)籌作為我國社保制度改革的一個階段性戰(zhàn)略目標(biāo)，盡快進(jìn)行試點，近年內(nèi)在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上在全國鋪開。
　　（作者系中國社科院拉美所所長）