唐山市村民中心建設和運行情況的調研報告

　　根據國家發展改革委領導的要求，最近，委社會發展司組織人員對唐山市村民中心的建設和運行情況進行了專題調研。調研組實地考察了豐潤區廣家店村、皇親莊村、蘑菇臺村和遷安市卜官營村、寺后村、閆官屯村等6個村民中心，并與唐山市、豐潤區和遷安市的有關部門進行了座談。
　　
　　一、村民中心建設的基本情況
　　
　　（一）設計思路
　　唐山市村民中心的建設工作始于2006年，是在該市文明生態村創建工作中“一部（標準化村部）兩室（衛生室、綜合活動室）三欄（宣傳欄、科普欄、村務公開欄）”和文體活動廣場等基本設施建設的基礎上逐步完善和發展起來的，以滿足農民不斷增長的科技、文化、娛樂以及參政議事需求為目標，以整合現有服務資源、逐步完善服務設施為抓手，為農民搭建起集教育、文化、科技、衛生、法律、信息、生產、生活于一體的全方位服務平臺。
　　按照唐山市委的總體規劃，2006—2007年為示范階段，首先在基礎較好的文明生態村中開展試點建設；2008年為村民中心建設推進年，在試點經驗的基礎上重點建設2000個村民中心，達到全市行政村總數的60%；2009年，計劃建設1500個村民中心，完成總數的90%以上；2010年，建設497個村民中心，實現全市覆蓋。
　　1、建設內容。村民中心建設根據行政村人口多少、規模大小、經濟基礎不同，實行因村制宜。原則上，充分利用和整合農村現有資源，不增加農民負擔。
　　村民中心的基本設施包括室外、室內兩個部分。室外部分要求有一個300平方米左右的文體活動廣場，并配備健身器材；室內部分包括為村民提供服務的各類活動室和必要設施，包括村委會辦公室、計生服務室、衛生室、科技服務室、法律咨詢室、信息服務室、圖書室、村民議事室、新農民夜校或綜合服務室以及農村超市或農資服務站等。
　　2、功能設計。要求村民中心以服務村民為宗旨，圍繞村民生產生活，重點開展八個方面的服務：一是教育培訓服務：開展思想道德和文化教育，組織群眾性精神文明創建活動。二是科技信息服務：以網絡為基礎，組織科技培訓，提供農技服務，發布市場信息。三是生產服務：建立健全農民專業合作經濟組織，圍繞“一村一品”和特色產業，為農民提供產前、產中、產后系列化服務。四是流通服務：通過建立連鎖“農家店”，服務農產品流通和農民生產生活資料供應。五是文體服務：組織開展多種形式的群眾性文化體育活動。六是衛生服務：開展衛生知識宣傳，推行農村新型合作醫療制度。七是法律服務：開展普法教育，提供法律咨詢、民事調解和信訪服務。八是保障服務:為村民提供婚喪等服務，協辦社會慈善事業，組織村民開展生產生活互助。
　　3、資金渠道。村集體承擔投入的主體責任，不足部分通過部門幫扶、社會捐助、專項資金、以獎代補等多種渠道補充，形成“村里出一點、單位幫一點、社會捐一點、財政補一點”的多元化投入機制。
　　4、產權歸屬。村民中心的建設用地、房屋等產權歸屬村集體所有，運行及修繕等費用也由村集體承擔。
　　5、管理模式。村民中心目前主要通過兩種模式進行管理。一是由村黨支部書記或村主任兼任村民中心主任，村兩委班子成員兼管各種服務室的管理運行，兼職管理人員除按國家規定的村干部補助外，無額外補助。目前多數村民中心屬于此種管理方式。二是通過志愿服務的形式來管理村民中心。主要由村民中德高望重的離退休老干部、老教師或熱心公益的年輕人以志愿者的身份參與村民中心的各項活動和服務場所的管理，有條件的村給予志愿者適當補助。目前這種管理模式正在探索之中。
　　（二）主要特點和成效
　　唐山市村民中心建設目前還處在試點示范階段，已建成村民中心1511個。從調研情況看，主要有以下四個方面的突出特點：
　　1、立足村情，堅持分類指導。村民中心貫徹分類指導的建設方針，因村制宜，量力而行，盡力而為。中心建設主要依托本村現有資源，建設用地多為閑置土地或廢棄坑塘，也有部分在村部舊址改建或擴建。對村里的各類公共場所和服務設施充分整合利用：能集中的場所，調整集中；能改造的設施，不再新建；能使用的器材，不再重復配置；對村里缺乏、村民需要的場所和設施，根據條件逐步加以完善。對基礎薄弱村不要求一步到位，堅持一室多用，先開展服務，后完善提高。
　　2、基層為主，多渠道籌資。村集體作為建設籌資的主體，需要承擔主要的建設、運行和修繕資金，資金和設施缺口通過幫扶單位和社會捐助予以解決，縣鄉政府則根據具體建設運行情況給予財政獎勵。這種以基層為主的多元投資機制在一定程度上強化了基層參與中心建設和管理運行過程的積極性和主動性。此外，唐山市還加強了對上級支農資金的整合力度，根據上級資金的投入方向調整擴展中心功能設置，把如“萬村千鄉市場工程”、文化信息共享、農村基層陣地建設、農民體育健身工程等相對分散的資金結合在了村民中心的建設中，形成了一定的規模效應。
　　3、注重實效，加強中心規范管理。在管理體制方面，唐山市建立了市、縣、鄉、村四級管理網絡。市一級建立了村民中心指導辦公室，在市新農村建設領導小組的領導下，圍繞村民中心建設和實施各項服務開展組織協調工作。各縣（市）、區對應市級機構也成立相應組織機構。鄉鎮一級依托鎮農業辦成立了專門服務中心，與村民中心直接對接。在建設標準方面，規定每個中心必須達到“有一個統一的標識、有一個章程、有一個活動陣地、有一套動態活動項目、有一套管理機制、有一名骨干、有一批志愿服務者、有一套保障自我運轉機制”的“八個一”標準。在制度完善方面，有關部門著手擬定《村民中心項目建設管理辦法》、《村民中心專項建設資金管理辦法》等制度，對項目建設的各個環節都做出明確規定。同時，在各村民中心建立《村民中心章程》，健全中心的各項管理制度和服務制度。
　　4、著眼發展，積極探索長效機制。在推進硬件建設的同時，注重軟件建設，探索建立適合村民中心發展的長效機制。一是通過建立志愿者隊伍改善中心的服務形象，提高中心的服務能力。二是通過組建農民協會和經濟技術合作組織提高中心的有效需求。如豐潤區沙流河鎮在各村原有群眾組織基礎上成立了奶牛、林果、蔬菜、文體等農民協會，與鎮服務指導中心、村民中心共同開展聯合服務；而遷安市閆官屯村則根據村民種植大棚蔬菜的習慣，引導農戶成立賀春綠色蔬菜種植專業合作社，常駐村民中心，統一為農戶提供農業生產資料及銷售、加工、運輸、貯藏相關的技術、信息等服務，大大提高了當地棚菜生產經營的規模化程度，年銷售收入達90萬元。三是通過搭建網絡信息平臺拓展中心的服務內容。豐潤區沙流河鎮與當地網通公司合作，開通了沙流河鎮網站，及時發布農產品需求、勞動力轉移、農資市場行情、疫病防治等實用信息；各服務指導中心和村民中心還實現了電腦聯網，服務指導和培訓可以隨時進行。
　　村民中心試點建設一年來，在整合農村基層公共服務資源，健全農村基層公共服務體系，推動鄉鎮政府轉變職能，密切基層黨群干群關系，改善農村居民生產生活條件，促進農村經濟發展、社會和諧、新農村建設等方面起到了積極的作用。以豐潤區沙流河鎮為例，村民中心試運行的2006年，各村到鎮的成型信訪量僅32件，比上年減少了54.2%，零信訪村達到了10個；僅今年上半年該鎮就通過村民中心發布各類實用信息5000多條。通過村民中心，唐山全市年均培訓農民達到150萬人次，僅遵化市就組織各成員單位開展培訓400余場次。
　　
　　（三）存在的主要問題
　　村民中心尚屬新興事物，還處于摸索階段，沒有范例可以遵循，從調研看，有些問題值得注意：
　　一是部分村民中心的建設規劃不夠科學合理。有的中心規模過大，不少房屋空置，造成一定資源浪費；有的中心行政辦公用房比率過高，對中心的服務形象造成一定影響；有的中心建成服務設施達不到國家規定的標準，降低了中心的服務能力；有的中心設施選址過于分散，無法發揮中心服務村民的集約化優勢。
　　二是以基層為主的資金投入機制可能會加大基層負擔。通過調研了解到，各中心建設都不同程度地存在著拖欠工程隊款項的問題。雖然就試點地區的經濟發展水平而言，在一定年限內具備償還能力，然而在農村稅費改革后，村集體的籌資能力已大為減弱，建設一旦推開，對于那些經濟條件較差的村，潛在的債務風險還是存在的。
　　三是持續的有效需求尚未形成。盡管中心建設在與村民需求的結合方面做了不少工作，但是采取的依然是政府單方面推行的方式，村民對決策和建設過程的參與還比較被動。
　　
　　二、啟示與建議
　　
　　當前，全國新農村建設不斷推進，如何整合各種資源，發展符合國情的基層（村級）公共服務模式，已成為需要研究解決的重大課題。唐山村民中心建設就此進行了探索，在全國其他地區也有類似的嘗試，如重慶市在全市范圍內開展了村級社會公共服務中心的建設，這些探索對于深化農村基層公共服務體系的發展和改革具有有益的啟示和研究價值。最為重要的一點是，村民中心事實上已創造了一個平臺，承擔起提供基本公共服務、改善生產生活條件、轉變基層組織職能、整合基層服務資源、擴大社會參與渠道等重要功能，使農村基層公共服務的供給和需求得以在同一平面進行交匯。因此，“中心”雖小，但可以透視大問題、總結大經驗。
　　針對唐山等地農村基層公共服務改革實踐，我們建議就如下方面加以完善和進一步深入探索：
　　（一）正確處理農村基層公共服務平臺和基層政權之間的關系
　　結合鄉鎮機構改革，明確兩者的定位和職責，尤其是在目前大多數中心主任由村黨支部書記或村委會主任兼任、主要管理運行由村兩委班子成員負責的情況下，應盡量避免村民中心的行政化傾向。
　　（二）改善投入結構，加強資源整合力度
　　政府部門應合理控制村級服務中心建設規模，加大對中心建設的投入力度。并以中心為平臺，有效整合各類用于基本公共服務的資金，實現共建共享，提高基層公共服務資源的效益。同時要注意避免中心建設造成基層負擔過重，形成新的農村債務風險。
　　（三）采取綜合手段推動形成持續的有效需求
　　一是擴大村民的參與渠道和參與范圍，使村民在中心建設立項、服務確定等決策方面擁有更多的權力，可以有效提升村民對中心的認同度。二是采取措施支持志愿者隊伍的建設和發展，鼓勵更多的志愿行為，并使之成為支持中心日常管理運行維護的主要力量。三是在對村民需求充分調研的基礎上，為中心提供綜合服務包，擴大個性化服務的可選范圍，提高服務內容的時效性。四是利用中心的基礎設施，積極推動當地農民經濟技術合作組織的發展，使村民的生產生活與中心的建設發展密切結合。
　　（四）建立健全項目實施的監測評價體系
　　在縣（市、區）、鄉（鎮）、村三級管理網絡基礎上建立項目監測和評估的組織框架，逐步完善監測手段和評估方法，健全信息溝通和反饋渠道，對項目從建設到運行過程進行全程監測和指導，及時協調解決實施過程中遇到的各類問題。
　　（五）進一步組織開展整合基層公共服務資源試點工作
　　考慮到我國幅員遼闊，城鄉、地區間差異明顯，現有試點還不足以涵蓋各種復雜情況。為進一步總結經驗，有必要在更大的范圍內對此進行實踐探索，從國家宏觀層面支持并推動地方開展相關試點工作，以便摸索與總結出符合國情的農村基層公共服務體系的發展之路。
　　（撰稿：國家發展改革委社會發展司綜合處劉宇南、薛元）