統籌城鄉發展要有更積極的城市化政策

　　開展社會主義新農村建設工作已經兩年了，成績相當顯著，但從我們的初步調查看，農村建設的資源合理配置問題還相當突出，以農業為主的地區在農村建設中困難還很多。我們認為，進一步加快新農村建設的步伐，必須調整新農村建設的戰略思路，采取更積極的城市化政策，為農村發展創造更好的條件。
　　
　　一、多半人口居住在農村不容易建設新農村
　　
　　新農村建設成功的最終標志是兩個，一是農村居民的平均收入要接近城市居民的水平，二是農村居民享有與城市居民相當的公共服務水平。有了第一條，政府規定的“生產發展、生活富裕”這樣兩個新農村建設目標就算有保障了；有了第二條，政府規定的“鄉風文明、村容整潔、管理民主、生態良好”這些公共目標也就有了保障。但在我國多半人口居住在農村的情形下，這兩個基本條件要實現是相當困難的。
　　（一）小規模農業經營不可能產生支撐新農村的新型農民
　　我國耕地的保有量的目標是18億畝，而我國農戶總數約2.4億多戶，平均每戶耕作面積大約7畝地。在這些農戶中，約20%的農戶從事“設施農業”，生產畜產品、水果、蔬菜、花卉等農產品。他們大體可以實現充分就業，可以獲得較高的年工資收入和投資收益，其家庭總收入可以接近城市平均水平。其余80%的農戶主要從事糧食生產，來自農業的收入平均每戶大約在3000—5000元。這些農民不僅不會有較高的私人生活水準，也沒有能力承接較高水準的公共服務。由這樣一些農戶構成的居民點——村莊，只能是破敗的村莊，而不可能是“社會主義新農村”。
　　能不能在戶均7畝地上通過農業技術進步來增加農民收入？非常難。因為良種、灌溉、化肥、除草劑和小型農業機械等技術是規模中性技術，這些技術的應用對農產品產量進一步增加作出貢獻的潛力已經不大，其顯著作用只是節約勞動時間。從我們的調查看，農民更傾向于選擇勞動節約技術。這種技術進步的綜合效果是，提高農民單位勞動時間的收入，從而增加農民的隱性失業。如果農民不能利用節約出的勞動時間從事其他工作，這種技術進步就不能增加農民收入。
　　能不能在戶均7畝地上通過改造農業組織結構來增加農民收入？也很難。農業生產的組織結構的進步在我國被冠以“農業產業化”，其實它是指建立在農業專業化基礎上的農業經濟的一體化。事實上，農業產業化仍然是讓農民節約了總的生產時間，而不是提高農民的農業收入。在農業高度產業化的條件下，服務農業的“龍頭企業”從事更專業化的流通和技術服務工作，農民便在一定程度上退出了農產品流通領域和生產資料購買領域，甚至連地頭上的工作時間也減少了。因為專業化的生產，某些短缺農產品常常會迅速增加供應，而農產品的需求收入彈性又很小，價格便可能下跌，如果農民的土地耕作面積不變化，農民的農業收入也會下降。
　　概括地說，農業特別是糧食生產的技術進步和組織結構的調整，只是節約了農民的勞動時間，而不是直接增加農民收入。我們不能指望2億4千萬農戶通過這種進步直接增加收入。擺脫這種困境的辦法是農民的兼業，讓農民從非農產業中增加收入。但現行的農民“兼業模式”導致巨大的資源浪費，不利于統籌城鄉發展。
　　（二）現行“兼業模式”導致巨大的資源浪費
　　盡管有官方的數據，也有一些研究機構的調查，但還是很難確切估計目前我國農村勞動力轉移的數據。按一個保守的判斷，可假設有1億農戶的主要勞動力(包括配偶共1.4億勞動力)在各類城市從事非農產業。同樣按保守估計，這些外出務工人員帶回農村的資金每年在8000億元左右。另據國家統計局公布的資料，全國農戶平均每年新增約8平方米的鋼筋混凝土住房面積，其造價大約0.32萬元人民幣。僅此一項，全國農戶每年新造住房的投資約8000億元人民幣。這樣說來，我國農村外出務工人員帶回農村的資金剛好和農民的住房投資相一致。8000億這個數字是巨大的，它遠遠超過了國家對農村的全部投入。
　　一方面，農村常住人口在減少，另一方面，是農村的住房在增加。每4年新增加的鋼筋混凝土房子，可供1億人口居住（每戶60平米計）。這種矛盾的后果是我國農村有大約25%的住房常年沒有人居住，其資源價值約2萬億元人民幣（每平米按260元計算）。
　　由此產生的資源浪費還可以算另一筆帳。盡管農村常住農民人數以1.6%的速度在下降，但農村的戶數卻在以1%左右的速度在增長，新增加的分立農戶除在一些發達地區不能獲得宅基地外，其他地區仍然能獲得宅基地。目前，我國農村地區的非農業占地已經達到約18萬平方公里，按城市的容積率標準，應該容納18億人口，但實際上只容納了約7億人口。按目前的趨勢，農村地區的人口容積率還在下降，農村的土地資源浪費趨勢難以扭轉。
　　還有一筆各級政府在“新農村”建設中的投資賬。全國縣以下農村道路長度120萬公里，村內道路約在250萬公里左右，每公里按5萬元計，也近2000億元。再加上其他基礎設施的投入，如自來水、電力、污水排放、沼氣池等，投資還會顯著增加。
　　（三）分散的公共投入無以建設新農村
　　中國農村大約有320萬個自然村，60多萬個行政村，常住人口大約是7.4億左右，占了中國總人口的58％。這是中國社會的大頭。中國銀監會官員披露的資料表明，到2020年，社會主義新農村建設需要新增資金15—20萬億元人民幣。而實際支農資金按照8%的增長率計算，只能提供10萬億左右。這些資金即使投下去，由此產生的固定資產的維護更新成本，國家和農民都支付不起。
　　因為農村人口數量龐大，涉及到許多政府管理部門，幾乎每一個部門都認為自己有必要成為“新農村”建設的投資者，大家都向國務院爭要資金，造成資金使用的分散和低效率。按我初步了解，直接涉及的中央部一級工作部門都在參與“新農村”建設，正在實施大約100項左右新農村建設的“工程”或“計劃”。
　　
　　二、城市吸納人口的能力究竟有多大？
　　
　　一些學者懷疑我國城市吸收農村人口的能力，認為城市化的步伐應該慢一些。還有的學者認為，城市化會導致城市出現大量的貧民窟，應該將農民束縛在農村土地上。我以為這些看法是不正確的。
　　城市吸收農村人口的能力弱，主要與我國的就業政策有關。我們估算，如果能嚴格執行“勞動法”，下決心解決勞動者加班報酬問題、城市居民兼業問題和童工問題，全國就業崗位有可能增加4000萬左右。如果再加強居民收入調節和監管，適當提高個人收入所得稅的累進率，努力打破就業的部門壟斷，就業崗位還可以增加。從宏觀經濟數據看，我國GDP連年高速增長，遠遠超過了就業增長的速度。這種差距不可能用技術進步因素來完全解釋。基本情況是，一方面已就業的勞動者超時超負荷工作；另一方面卻有大量農村隱蔽失業人口存在。我們不贊成用農民素質低來解釋農民失業人口大量存在的原因。勞動市場的不完全性，才是農民工就業難主要制約因素。此外，收入戶籍政策、調節政策和地方管理體制也不利于城市化，這方面做好改革，城市化的速度還會增加。
　　我做過一個粗略估算，假設采取積極的城市化政策，我國種植業農戶以每年6%的速度減少（目前的速度已經是1.6%左右）是完全可能的，其中大中城市貢獻3%，其他小城市和新興小城市（可以發展1萬座2—3萬人的小城市）貢獻3%。有了這樣一個過程，在30年以后，我國可以剩下5000萬農戶，其中糧食種植3000萬戶，其他農戶2000萬戶。這個目標實現以后，農村人口將顯著減少，大批村莊將消失，城鄉差別將基本不存在。那時，中國農村的基礎將是富裕農民組成的小的居民點，不以農業為主的家庭將居住在小城市，而更多的農民將變成城市居民，城市化率可達到80%左右。
　　
　　不久前筆者到過無錫。無錫已經實現了高度城市化，多數農民都在類似華西這樣的小城市兼業，收入的主要來源是城市工作崗位。無錫所采取的積極的城市化政策為全國的新農村建設開辟了方向。
　　
　　三、什么是更積極的城市化政策？
　　
　　實行積極的城市化政策重點要解決以下幾個方面的問題。
　　一是深化社會管理體制改革，創建城鄉統一的戶籍管理制度。戶籍制度改革是要建立一種操作比較簡單、不含有身份歧視、便于對人口進行規模控制的人口登記制度。新制度的核心應該是居住地人口登記制度，即一個人登記為哪個城市和地區的人，主要標準要看他的日常住地在哪里。更具體地說，只要一個人在一個城市享有住房（不論租住還是擁有產權），且這個住房的建設符合政府的規劃，住房的結構和面積等質量元素符合政府的標準，那么這個人就應該被登記為這個城市的居民，并享有和其他居民一樣的權利。標準住房可以分類，特別要有最低標準住房的規定。實行一套標準住房登記一戶居民（可以是一人）的制度。實行這個制度會面臨一些“技術”上的困難，但解決這些困難并非不可能。
　　二是改革勞動管理體制，調節勞資關系，增加城市就業機會。現在各類企業都搞“加班”，有的還不支付工資。在這方面，我們的政府沒有做好榜樣。據我觀察，我國政府部門從中央到地方都普遍存在職員加班、過度勞動的情況。可能中央政府在這方面更嚴重。高級領導要以身作則，至少不要在假日、周末工作，更不要在這個時間去地方檢查指導工作。
　　三是改革土地管理制度和土地產權制度，探索用“以土地換住房”和“以地租換保障”等多種途徑解決農民進城的“門檻”問題。要取消區分“大產權”、“小產權”這樣的奇怪的政策，以“放開產權、管住規劃”為核心建立土地管理的政策體系。
　　四是改革區域行政管理體制，祛除僵化的“設市標準”控制。美國設市標準之一是城市核心區的人口每平方英里（約3平方公里左右）2500人。按照這個標準，我們的城市化率要高出許多。但是，我們的設市標準不允許這樣的社區變成城市，更沒有法規要求這樣的社區按照城市去建設。目前，中國的設市標準之一是縣人民政府駐地鎮從事非農產業的人口不低于10萬，其中具有非農業戶口的從事非農產業的人口不低于7萬；縣總人口中從事非農產業的人口不低于25％，并不少于12萬。這個標準很高，更重要的是，這只是“縣改市”的標準，而不是一個居民點變為“城市”的標準。更好的辦法是把“縣”作為一個地域，這個地域里可以包括一些城市，也就是說，我們可以有比縣域還大的城市，也可以有小的、只有兩三萬人的城市。要修改有關法律，把這樣的居民點納入城市規劃的控制對象。
　　（作者單位：中國社科院農村發展研究所）