對檢察機關職務犯罪偵查權配置與制約的探索

　　內容摘要：近年來，法學理論界對檢察機關的偵查權頗有爭論，在人民檢察院自偵工作實踐中，對現行司法警察的職權、組織管理和工作機制等作進一步的調整和改革，積極探索“檢警一體化”辦案模式，將對檢察機關自偵工作的發展發揮重大作用。
　　關鍵詞：偵查 機制 檢警一體化
　　
　　近年來，法學理論界對檢察機關的偵查權頗有爭論，其原因主要有兩點：一是認為檢察機關行使的偵查權是一種典型的行政權。二是檢察機關的偵查權缺乏規范和制約，沒有建立實質性的內部監督制約機制。對檢察機關的偵查機制進行根本的改造是解決上述難題有效途徑之一。筆者任四川省瀘州市人民檢察院檢察長期間在自偵工作實踐中，積極探索推行了“檢警一體化”辦案摸式。就目前來看，盡管司法警察在“檢警一體化”中只是具體實施部分偵查工作，但對檢察機關自偵工作的發展發揮了重大的作用。隨著實踐不斷深入，司法改革的全面進行，檢察機關人員實行分類管理，檢察官、司法警察、書記員的配置比例與職責任務調整勢在必行。因此，有必要對現行司法警察的職權、組織管理和工作機制等作進一步的調整和變革，嘗試將偵查決定權與執行權分離開來，改變以往司法警察在自偵辦案中的輔助地位和作用，使司法警察成為檢察機關能夠獨立“參與檢察活動”的辦案隊伍。
　　
　　一、對職務犯罪偵查權配置調整的必要性
　　
　　（一）從法律規定看調整的可行性
　　《憲法》、《刑訴法》、《人民檢察院組織法》等規定了職務犯罪偵查權由檢察機關行使，至于檢察機關如何行使則只是一種內部調整和分工。檢察機關的人員按照組織法的規定包括檢察長、檢察員、助理檢察員、書記員和司法警察，因此，司法警察本身就是檢察機關行使檢察權的一部分人員。
　　
　　（二）從偵查權的屬性看調整的合理性
　　就檢察機關行使的職務犯罪偵查權的本質屬性來說，法學理論界普遍認為是一種典型的行政權。行政權的行使要求的是組織嚴密、充分配合、具有典型的縱向管理關系的行政性行為，行使行政權的人員一般沒有法律上的獨立性，不具備司法官的一般特征，即相對獨立的判斷權和決定權，行使行政權的人員必須堅決服從領導和上級指令。行使行政權的這些特征決定了檢察機關在職務犯罪偵查的過程中，由具有行政組織和管理屬性的司法警察執行還更為科學合理。
　　
　　（三）從司法改革后的人員配置比例看調整的必然性
　　在目前檢察隊伍的人才結構中，有8—12%的人員是司法警察。隨著檢察改革的深入，檢察人員分類管理勢在必行，檢察人員結構將逐步達到“三四三制”的平衡結構。檢察官文職化精英化必然會使有檢察官資格的辦案人員特別是專業偵查人才出現短缺，這種短缺如果不能及時填補，勢必會影響整個檢察機關查辦職務犯罪的能力。
　　
　　（四）從監督制約的角度看調整的緊迫性
　　檢察權的實質是法律監督權。在訴訟活動中，檢察官在行使職權的時候，對外要表現出程序上的監督制約性，對內也要表現出“工序”上的監督制約性。當前，不少學者質疑檢察機關擁有職務犯罪偵查權的合理性，指責檢察官在查處職務犯罪上自偵、自捕、自訴，一個重要原因就是檢察機關在查處職務犯罪上，實際上并沒有建立起內部的具有實質意義的監督制約機制。我們在對偵查權配置與制約的探索中，一個重要的創新點就是主張調整甚至擴大司法警察的職權，賦予司法警察一定程度上的職務犯罪偵查權，從而一方面使司法警察不再囿于行使一些邊緣化的職權，承擔起具體的偵查職務犯罪工作；另一方面，也使檢察官從具體的偵查職務犯罪的事務性活動中解放出來，把主要精力放在監督司法警察的偵查活動上，以建立起內部的具有實質意義的監督制約機制。
　　
　　二、職務犯罪偵查權的配置
　　
　　（一）人員配置
　　司法警察在檢察機關中的人員配置可分為兩類，一類是助辦警官，主要從事押解、協助搜查、現場勘查保衛、看管暫留的犯罪嫌疑人、訊問時的安全保衛等協助辦案工作；另一類是主辦警官，這類人員具有相關法律知識和偵查技能，可以獨立從事案件偵查工作。助辦警官經過一定的實踐鍛煉并經相關業務培訓考核后，可以晉升為主辦警官(主辦和助辦警官任用選拔等另行制定具體實施細則)。司法警察在檢察院中職數配置，應當與從事業務活動的檢察官職數相等甚至略多。
　　
　　（二）職責分工
　　在現行法律框架下，司法警察行使偵查權，由檢察長授權形式取得。但司法警察行使偵查權，除了要接受檢察長和其直接的上級負責人的領導外，還要接受檢察官的監督，檢察機關的司法警察在從事職務犯罪偵查工作時，具體職責有：訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、勘驗、檢查等取證活動和執行搜查、采取技術偵查手段或偵查實驗、偵查協作等偵查措施活動。司法警察只有偵查權，沒有辦案決定權，對偵查工作中決定權，如立案權、撤案權、提出逮捕意見、提出起訴或不起訴意見等的決定權，仍由檢察官行使。司法警察行使偵查權以后，檢察官不再從事具體的偵查事務性工作，轉而通過所控制的辦案決定權，監督司法警察的偵查活動。同時，在偵查過程中，檢察官擁有引導偵查權。檢察官可以從是否有必要追訴犯罪和怎樣追訴犯罪的角度，以提前介入的形式，對司法警察偵查取證活動提供指導性意見。
　　
　　（三）工作機制
　　司法警察可以行使職務犯罪偵查權，但不能獨立決定啟動偵查活動。司法警察對每一件案件的偵查，必須要有檢察長的授權或檢察官的交辦。對于一般案件，檢察官應將所獲案件線索進行評估后，交由司法警察進行初查，初查后司法警察應當將初查材料提交檢察官進行審查，是否立案由檢察官決定，報檢察長批準。啟動立案偵查程序以后，具體的偵查事務就由司法警察負責，檢察官一般不干預。在偵查工作中需要采取偵查措施和偵查強制措施時，司法警察應提出意見，交檢察官審查決定，報檢察長批準。偵查終結后，司法警察應當提出偵查終結、是否移送起訴的意見，交檢察官審查決定，報檢察長批準。檢察官審查認為需要補充偵查的，可以交由司法警察補充偵查，也可以由檢察官根據需要自行補充偵查。
　　
　　三、偵查權配置調整的效果與作用
　　
　　（一）有利于實現現代司法制度所要求的司法決定權與執行權相分離目標
　　在案件的整個偵查過程中，司法警察的職責相當于具體的執行工作，辦案的決定權還在于檢察長和檢察官，這實際上就將檢察機關辦案的決定權與執行權分離開來，從而使檢察官不再從事一般的偵查事務，轉而從事案件的審查把關工作。檢察官的作用相當于“預審法官”。這既解決長期以來檢察機關在職務犯罪偵查問題上“自偵自捕”等的尷尬，又可以為現階段和今后檢察引導公安機關的偵查活動，檢察機關更多地監督公安機關的偵查活動提供新途徑和新經驗。
　　
　　（二）有利于提高辦案質量和效率
　　將具體的偵查事務活動交由司法警察專門負責，檢察官主要從事監督活動，這就相當于在檢察機關的職務犯罪查處程序中增加了一道專門的監督程序，而且監督者只對辦案結果負責而不對辦案過程負責，監督者有更多的時間和精力，站在相對中立的角度對案件進行審查把關，辦案質量自然更能得到保障。表面看起來會影響辦案的效率，實則不然。因為在檢察機關，檢察官對司法警察的制約，并不像檢察官對公安機關偵查人員的制約那樣，是事后的，間接的，而是適時的，直接的。在整個偵查過程中，檢察官通過行使檢察決定權，直接跟蹤監督案件的偵查過程，通過這種適時的監督，檢察官就可以督促偵查的進行，甚至可以直接決定中止偵查、終結偵查；反過來，司法警察因為偵查的需要，也可以要求檢察官及時行使檢察決定權。在職務犯罪偵查中檢察官與司法警察分工負責，形成優勢互補、互相監督的關系，這比傳統的由檢察官包辦整個案件的偵查還更能促進辦案質量和效率的提高。
　　
　　（三）有利于專業化檢察隊伍的成長
　　檢察機關實行分類管理的目的，就是要使從事不同工作的人員相對專職，并形成自己的專長。當前，在檢察機關偵查職務犯罪工作中，主要介入了兩類人員，即檢察官和司法警察，這兩類人員顯然不能按照一個模式進行管理。對偵查權配置調整以后，檢察官和司法警察實際上就是按照各自的職責的分工，建立了兩類對等（相對）的職業化模式，這兩類模式各自按照自己的工作特點對其進行教育、培訓，甚至有針對性地引進一些專業技術人才，這顯然更有利于檢察隊伍的專業化的形成和發展。