試論民檢案件內部制約機制的完善

　　內容摘要：在民行檢察領域要求受審分離但在實踐中，存在受和審尚未真正的分離、內部監督制約不足、責任追究機制缺失等問題，為此，需要轉變觀念接受監督制約，創造條件實現受審分離，建立健全內部聯系、制約機制，建立健全責任追究機制。
　　關鍵詞：民檢案件 受審分離 監督制約
　　
　　檢察機關為了更好地維護申訴人的合法權益，加強法律監督，加強內部的監督制約，試行了受審分離機制，即對不服法院民行裁判的申訴案件，由控申部門歸口受理，民檢部門統一審查。實踐表明受審分離機制有效地避免了申訴案件審查人員的“先入為主”，保證了案件審查的中立性，提高了申訴案件的審查質量，增強了辦案活動的公開性和透明性。然而，這套機制在運作中還存在一些問題，需要加以完善，方能使其發揮最佳的功能。
　　
　　一、受審分離與內部監督制約的現狀分析
　　
　　從現行受審分離機制的設計和運作情況看，我們發現內部的監督制約、責任追究等問題沒有得到充分解決。具體地說，表現在以下幾個方面：
　　
　　（一）受和審尚未真正的分離
　　按照最高人民檢察院《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》的規定，民行申訴案件的受理歸口控申部門，民檢部門只對申訴案件進行實質審查。民行申訴案件的受理權在控申部門，民檢部門沒有申訴案件的受理權，只有立案審查權、以及立案審查后的處理權。
　　盡管最高人民檢察院對民行申訴案件受審分離有原則性的規定，但在實踐中，各地的操作并不完全一致。在上海，根據上海市人民檢察院的《檢察實務手冊》的規定，控申部門對通過接待窗口接收的申訴材料和來信的申訴材料享有登記備案的權力，對申訴件沒有受理審查權；民檢部門對直接接待的來訪申訴直接受理、對信訪的申訴材料審查受理。也就是說，對申訴案件的受理審查權在民檢部門。我們認為，上海市人民檢察院的這樣規定在一定的程度上有利于民檢部門的實際操作，但控申部門在民行申訴案件處理過程中的作用就非常小，有違受審分離機制設立的初衷。
　　
　　（二）內部監督制約不足
　　按照現有的機制，控申部門對符合受理條件的申訴件受理或者登記以后，將申訴材料移送給民檢部門，就算工作結束。控申部門對申訴案件的辦理情況基本上不掌握。遇到申訴人向控申部門了解辦案情況，一般都轉民檢部門接待。這樣做的弊端很多，既不能讓當事人滿意，又難以起到內部的監督制約作用。控申部門作為對外接待申訴、控告、來訪的窗口，所有的工作時間都對外接待服務，接待服務好每一個來訪者是控申部門的義務，也是維護社會穩定、避免涉檢上訪、越級上訪的重要途徑。對于控申部門受理的申訴案件，申訴人向控申部門了解情況，只要非屬于法律禁止或限制的事項，控申部門應根據檢務公開的要求，有義務和責任實事求是地予以答復。然而，控申部門要做到隨時能夠答復申訴人，就必須了解申訴件審查的進展情況。這里就存在一個問題，控申部門將申訴案件轉民檢部門審查后，是否需要定期向民檢部門了解申訴案件的辦理情況，民檢部門是否有定期向控申部門反饋申訴案件辦理進度的義務?也就是說，是否需要一個內部監督制約機制，如果需要，如何來建構內部監督制約機制？
　　
　　（三）責任追究機制缺失
　　在受審分離機制的運作中，主要涉及控申部門的接待人員和民檢部門的審查人員。控申部門的接待人員對于符合受理條件的申訴案件應當給予受理，并按照相關規定轉民檢部門進行審查，民檢部門應當按照規定進行審查，并作出相應的處理決定。如果控申部門的接待人員對于應當受理的申訴案件不予受理，剝奪了申訴人的申訴權，應當如何從制度上進行規制？如果民檢部門沒有按照規定的時間節點辦理申訴案件，對民檢部門又應當如何進行規制？這些問題，在原有的受審分離機制中都沒有明確，需要進一步完善。
　　
　　二、實現受審分離加強內部監督制約
　　
　　（一）轉變觀念，接受監督制約
　　《最高人民檢察院內設機構處理來信來訪分工暫行辦法》第一條規定，“控告檢察廳統一接待來訪，處理來信。其他內設機構接到的來信來訪，除涉及本部門辦理的案件等特殊情況外，應及時移送或者介紹給控告申訴檢察廳接待、處理。”控申部門是專門的接待、受理部門，檢察院其他內設部門僅負責對來信來訪實質上的處理事宜。受審分離不僅僅適用于民行申訴案件，也適用于其他涉檢的來信來訪。
　　有的民檢人員認為控申部門無權監督民檢部門的工作。我們認為，這樣的觀點是錯誤的。因為民檢部門行使檢察權，辦理申訴案件，象所有的權力一樣也需要監督制約。不受監督制約的權力可能被濫用，可能侵害公民的權利。況且，控申部門對民檢辦案時限進行監督僅是一種內部監督制約形式，只涉及辦案的時限，不涉及民檢部門的實體審查權。按照高檢發辦字［2003］9號《人民檢察院控告、申訴首辦責任制實施辦法（試行）》第十一條規定，“首辦責任制的落實和監督工作實行分級管理的制度。上級人民檢察院負責協調、指導和檢查下級人民檢察院首辦責任制的落實。控告申訴檢察部門負責首辦責任制實施中與本院有關部門和下級人民檢察院的聯系、協調，了解和掌握首辦責任制的落實情況，及時向院領導和上級人民檢察院報告，并定期進行通報。”控申部門處于首辦責任制中重要環節，負責掌控申訴件的辦理情況，并及時向院領導報告，實則對申訴件的實際業務處理部門形成了內部監督。
　　因此，我們必須對控申部門有一個正確的認識，控申部門不僅僅是刑事申訴和國家賠償案件的辦理部門，也是民行申訴案件的受理部門，享有對民行申訴案件的受理權；控申部門有權了解和掌握申訴件的辦理情況，并將有關情況向院領導報告。
　　
　　（二）創造條件，實現受審分離
　　要真正實現受審分離實際上也很容易，只要對控申部門的人員進行合理的配置，配備足夠的精通民事行政檢察業務的人員即可。當然，要求控申部門的人員加強民行檢察業務的學習，提高這方面的素質也行。我們設想，可以從民檢部門調出若干名人員到控申部門工作，從事控申接待業務，主要針對民行申訴案件，接待民行申訴案件的申訴人，并對申訴件進行受理前的初步審查，向部門負責人提出是否受理的建議。主要審查以下內容：（一）人民法院的判決、裁定是否發生法律效力；（二）是否屬于解除婚姻或者收養等人身關系的判決；（三）人民法院是否已經裁定再審；（四）是否屬于向檢察機關再次申訴；（五）是否屬于人民檢察院管轄。此外，這些人員還可以作為息訴事宜小組的當然成員，開展相關的息訴疏導工作。
　　
　　（三）建立健全內部聯系、制約機制
　　1.辦案信息的通報
　　受審分離作為一套具有監督、制約功能的工作機制，應當明確各個部門的權利和義務。對民檢部門而言，應當明確民檢部門具有定期向控申部門通報辦案信息的義務。我們認為，可以設計民檢部門定期的信息通報工作機制，這既有利于保證控申部門能及時答復當事人，也是控申部門、民檢部門相互制約的基礎。
　　民檢部門可以設定內勤為責任人，專門負責向控申部門通報相關申訴件辦理的信息。因為內勤一般不負責具體的案件，方便了解本部門辦理申訴件的進展情況，況且，掌握本部門工作的情況也是內勤協助部門負責人開展工作的職責。
　　關于定期問題。如果要求民檢部門每天都向控申部門反饋申訴件辦理情況，顯屬不適，這樣既不利于民檢部門正常開展工作，也無現實意義，同時還可能影響控申部門的常規工作。因此，需要合理設計民檢部門向控申部門通報辦理申訴案件信息的時間。對于進入審查程序的申訴案件，由民檢部門內勤在每月1日和15日將申訴案件的辦理情況通報給控申部門。考慮到每月2次的通報業務，主要是由于民檢部門在收到申訴材料后一個月內應做出是否立案審查的決定，2次通報有利于將立案信息及時反饋到控申部門。
　　
　　2.辦案進展的跟蹤
　　為了確保控申部門能夠及時、有效地答復當事人，尤其是申訴案件處理過程中前來咨詢結果的申訴人，我們認為應當在明確民檢部門辦案信息通報義務的同時，也應當明確控申部門對民檢部門辦理申訴案件的進展情況進行跟蹤的權力，促使民檢部門在規定的時間內辦結案件，及時給申訴人一個合理的說法。
　　高檢發辦字［2003］9號《人民檢察院控告、申訴首辦責任制實施辦法（試行）》規定：“首辦責任部門應在收到控告申訴材料后一個月內將辦理情況回復控告申訴檢察部門，三個月內回復辦理結果。逾期未能回復辦理結果的，應說明理由，并報經主管檢察長批準后，可適當延長回復期限，但辦理期限最長不得超過六個月。”此外，我們認為，在最高人民檢察院的規定基礎上，可以要求我們的干警提高工作效率，適當壓縮辦案時間［１］。控申部門在規定的辦結時間以前，應當對民檢部門進行必要的提醒，對于不能在規定時間內辦結的，應當進行催辦，并提請院辦公室督辦、提請監察部門效能監察。具體可以做以下設計：
　　控申部門在申訴案件移送民檢部門20日后，民檢部門沒有反饋是否立案審查信息的，控申部門應當向民檢部門發《提醒單》；在申訴件移送民檢部門的時間到了一個月，民檢部門仍沒有反饋是否立案審查信息的，控申部門應當向民檢部門發《催辦單》；同時抄報院辦公室和監察部門，院辦公室可以報請檢察長批準進入督辦程序，監察部門可以進行效能監察。
　　控申部門在申訴件移送民檢部門兩個月后，民檢部門沒有反饋審查結果信息的，控申部門應當向民檢部門發《提醒單》；在申訴件移送民檢部門達三個月，民檢部門仍沒有反饋審查結果信息的，控申部門應當向民檢部門發《催辦單》；同時抄報院辦公室和監察部門，院辦公室可以報請檢察長批準進入督辦程序，監察部門可以進行效能監察。
　　
　　（四）建立健全責任追究機制
　　一項制度能否取得成功，關鍵在于制度中是否存在充分、必要的責任條款，便于檢查、督促，找出原因并加以改進。受審分離制度當然應當明確責任分工和不履行職責的后果。一是要明確責任人。兩部門的負責人主要承擔部門間工作協調、制度執行情況的督促、檢查工作；內勤主要承擔數據的匯總、統計、核對、信息反饋和協助部門負責人做好日常檢查工作；承辦人則負有執行工作制度，發現存在的不足并提出改進意見的義務。二是明確違職后果。沒有責任后果的規定，責任要求便無從落實。受審分離的責任機制應與我們的考核機制和紀律規定進行有機結合，形成獎懲的具體規定。
　　具體來說，院辦公室根據控申部門移送的《催辦單》以及督辦相關規定，可以報請檢察長批準對未能在規定時限內辦理的申訴件進行督查。在督查中，一旦發現無正當理由未按時、按要求完成的情況，及時通報監察部門。
　　監察部門根據控申部門、院辦公室提請或依據掌握的申訴件處理情況，對于無正當理由未按時、按要求完成并產生不良影響的，必須進行立項監察。經效能監察，對于須追究部門和個人責任的，監察部門應及時提交檢察長辦公會討論決定。
　　院辦公室、監察部門經過督辦、監察，可視情況提出工作建議、限期整改、考核扣分等不同意見。對于責任部門及責任人未按時、按要求辦理申訴件的，列入考核內容。
　　監察部門應定期將對民檢、控申等部門
　　辦理申訴件的效能監察情況在院內通報。
　　
　　注釋：
　　［１］寶山檢察院要求民檢部門在受理后20日內作出是否立案審查的決定，一般的申訴案件要求在2個月內辦結。實踐告訴我們，這樣的要求，民檢部門是能夠做到的。