建立檢察人員執法檔案拓展內部監督工作領域

　　內容摘要：拓展內部監督工作領域，要以推進檢察改革為契機，準確把握檢察人員執法檔案的價值定位；以規范執法行為為重點，客觀記載執法辦案的業績表現，強化執法檔案的管理與運用。
　　關鍵詞：執法檔案 內部監督 檢察人員
　　
　　為了貫徹落實中共中央關于《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，建立具有檢察特點的懲治和預防腐敗體系，從2004年開始，我省在湘潭市檢察院開展探索建立檢察人員執法檔案的試點工作。在深入調研和試點取得經驗的基礎上，省院黨組決定今年在全省檢察機關建立執法檔案，并制定了《關于全省檢察機關建立執法檔案的實施意見》，推動實現了管案與管人的有機結合，進一步拓展了內部執法監督工作領域，《檢察日報》作了專題報道。我們的主要做法是：
　　
　　一、以推進檢察改革為契機，準確把握檢察人員執法檔案的價值定位
　　
　　加強領導、深化認識、把握方向，用改革的辦法推進具有檢察特點的懲治和預防腐敗體系建設，是建立執法檔案制度的基礎和前提條件。
　　一是堅持改革，嚴格規范執法檔案的價值內涵。近幾年來，我省檢察機關探索開展了檢務督察和執法質量考評，取得了積極的成果。由于執法質量考評主要是針對單位和部門，注重結果監督，而相對執法行為而言，一些執法質量問題難以通過案卷反映出來，執法年度內的執法效果、以及執法中違紀違法等問題的出現具有滯后性。因此，建立和推行把對個案的結果監督、創新為對執法過程和執法主體的執法行為的經常性、長久性的監督機制，拉滿“執法監督”這張弓，必須堅持檢察改革、樹立科學發展觀，充分考慮其適用價值。為此，我們堅持邊探索、邊試點，將建立執法檔案價值定位為：以適應新形勢下進一步加強和改進檢察執法監督和隊伍建設，建立健全適合司法工作規律的長效管理機制的需要，與執法質量考評銜接和配套，按照客觀真實、全面準確的要求，將執法主體的執法行為以檔案的形式記錄下來，對執法過程、執法行為的優劣進行考核評估和動態管理，落實執法主體對執法質量的終身責任，形成科學、規范、完善的執法監督體系，實現檢察隊伍執法質量、績效考核和干部管理的有機結合，進一步規范執法行為，促進執法公正，為構建和諧社會提供有力的法治保障。
　　二是強化領導，打牢建立執法檔案的思想基礎。在探索建立執法檔案時，有的同志認為對檢察執法的限制性規定已經太多，搞執法檔案是形式主義、是對檢察官依法獨立行使檢察權的法外施權；還有的認為已經有干部人事檔案和紀檢監察的“一案三卡”，再搞執法檔案是多此一舉。“天下之事，圖之固貴于有其法，而尤其在于得其人”。為此，省院要求各級院都要成立執法檔案工作領導小組，由檢察長任組長，列入院黨組的重要議事日程，并從三個方面打牢建立執法檔案的思想基礎：一是建立執法檔案，對執法行為進行客觀、真實、全面、及時的記錄，實現執法監督經常化、科學化，強化執法主體接受監督和自省意識，有利于增強和培養檢察人員嚴格執法的責任感與職業操守。二是執法檔案重點記錄執法質量、執法紀律方面的瑕疵和違規行為，以此作為干部使用和獎懲的依據，對檢察隊伍建設具有較強的教育警示作用，是促進公正執法的監督機制，也是對執法主體的安全保護機制，有利于干警的健康成長。三是刑事案件的對錯、質量好壞需要一定的時間來檢驗，對執法行為的嚴格記錄，是對法律負責，對社會負責，對當事人負責，對執法主體自己負責，有利于樹立檢察機關以執法質量為生命線的公正執法的職業形象。因此，執法檔案是干部人事檔案的必要補充，只要真抓、真用執法檔案，就會達到業務和隊伍建設的有機結合，實現規范執法行為、提高執法質量的最終目的。
　　三是以點帶面，積極推進執法檔案的全面建立。省院黨組對湘潭市院執法檔案試點工作非常關注，何素斌檢察長、龔佳禾副檢察長等領導同志多次帶隊深入試點開展調查研究，完善制度、推介經驗，為在全省推廣造聲勢、打基礎。為了全面推動這項工作，院黨組多次召開會議專門研究部署，在湘譚市召開了全省檢察機關執法檔案工作座談交流會，組織湘譚市院和岳塘區院介紹了建立執法檔案的經驗。對全省檢察機關建立執法檔案提出了明確要求和具體時間表，組織省院中層以上領導和業務骨干到長沙縣檢察院觀摩執法檔案建設、舉辦執法檔案學習班，統一認識，在更高層次上反復討論修改《關于全省檢察機關建立執法檔案工作的實施意見》，明確了省院機關由政治部負責執法檔案所需的場所、辦公設施等基本建設，確定建檔的范圍和對象，發揮省院的帶頭示范作用，并作為社會主義法治理念教育活動考核驗收的重要內容、各業務部門對口指導的重要任務，有力地推動了全省檢察機關執法檔案的全面建立。
　　
　　二、以規范執法行為為重點，客觀記載檢察人員執法辦案的業績表現
　　
　　建立執法檔案是改進檢察隊伍管理和執法監督的機制創新，我們在借鑒干部人事檔案做法的基礎上，不斷完善執法檔案的適用范圍、主要內容，增強可操作性。
　　一是堅持分類建檔，明確適用范圍。根據《人民檢察院組織法》的規定，檢察人員的工作職責則分為執法崗位和非執法崗位；正副檢察長和檢察委員會委員是執法主體的領導者和指揮者。因此，我們按領導崗位和業務工作性質確定建檔的適用范圍，具體包括：1、分管執法部門的院領導、檢察委員會專職委員；2、偵查監督、公訴、反貪、反瀆、監所檢察、控告申訴、民行檢察、林業檢察、法警、技術鑒定（含“兩錄”人員）等執法崗位的檢察人員。按照分級管理的原則，各級院領導班子成員中分管執法工作的院領導和檢委會專職委員的執法檔案，由本院檢務督察部門負責收集和審查有關情況，向干部檔案管理部門移送。院領導的執法檔案資料收集后，由本院干部檔案管理部門按規定移送同級黨委政法委管理和使用。業務部門執法人員的執法情況，由本人如實填寫、部門負責人審核后，移交給本院政工部門建檔管理使用，實行“一人一檔、檔隨人走”的執法質量終身制，形成了完整的監督管理體系。
　　二是客觀準確記載，明確主要內容。執法檔案是歷史的記錄，必須客觀真實、準確反映執法人員的執法狀況、執法質量和工作績效等相關資料，留與后人和歷史評價。我們把建檔的主要內容確定為五個方面：1.基本情況：即個人的執法資格、執法崗位及職責等。2.執法情況：即執法辦案數量、案件評查、執法檢查、被投訴控告經調查屬實的情況、執法工作總結、執法工作創新等。3.專項工作情況：即圍繞黨委、政府中心工作開展的執法活動、專項整治工作、處理涉法涉訴信訪問題、督辦交辦案件的辦理、查處影響本地區社會穩定的重大事項等。4.考核情況：即日常考核、專項考核、年度考核及其他執法考核、年度執法狀況認定結論、執法過錯認定和責任追究、違紀違法查處、國家賠償等。5.獎懲情況：即紀檢監察、組織人事、檢務督察等對干警執法工作認定結論作出的評優、記功、獎勵、晉職晉級、提拔使用及懲處等情況。為了便于操作，按部門分類設計了12種表格，承辦一般案件每季度填寫1份表，不捕、不訴、撤案、判無罪等案件單獨填表。執法效果和獎懲情況當年無反映的，相關欄目留白，待有關責任部門收集認定執法質量、紀律作風、獎勵等情況后，再及時錄入進檔。
　　三是嚴格操作程序，明確責任部門。建立執法檔案是以檔案的形式記錄執法主體的執法行為，檢察人員對個人的執法效果和過錯責任進入檔案非常關注。為此，我們對收集執法效果和認定責任作了嚴格的程序規定：檢務督察部門負責通過案件督察、執法質量檢查等方式，收集執法質量方面的問題，認定執法過錯；紀檢監察部門負責通過“一案三卡”的回訪考察、執法紀律作風調查等方式，收集執法質量和執法紀律作風方面的情況；控告申訴部門負責通過涉檢信訪調查、案件復查、刑事賠償等方式，收集執法質量方面的問題；公訴部門和其他業務部門負責通過業務工作的相互監督制約、法院判決認定等方式，收集本院上一訴訟環節執法質量的情況；干部管理部門負責收集大要案件獎勵的情況等。凡移交歸檔的資料，應是與執法有關并經有關部門確認和領導簽字的材料，嚴格履行移交手續，確保程序公正規范，職責清晰明確。
　　
　　
　　三、以拓展內部監督為核心，不斷強化檢察人員執法檔案的管理和應用
　　
　　建檔的目的旨在客觀真實地記載檢察人員在履行法律監督職能中的業績和現實表現，并作為對干警德、能、勤、績的客觀評價、職級晉升和評先評優的客觀依據，進一步拓展和增強了內部監督的途徑與實效。
　　一是嚴格考核標準，抓好結合。實踐中準確把握執法檔案的考核標準難度很大，不進行考核，又會良莠不分、失去意義。為此，我們堅持執法檔案考核與執法質量考評銜接配套、同步進行。湘譚市院依據執法檔案記載情況和執法質量考評辦法，確定執法檔案考核分為優秀、合格、基本合格、不合格等四個等次。1.優秀為：執法行為符合實體法、程序法的規定和高檢院辦案規程的要求，公正、文明、廉潔，執法質量檢查無扣分。2．合格為：執法行為符合實體法、程序法的規定和高檢院辦案規程的要求，公正、文明、廉潔，執法質量檢查個案扣分不超過2分的。3．基本合格為：執法行為符合實體法、程序法的規定，執法質量檢查個案扣分不超過4分的。4．不合格為：執法行為違反實體法和程序法規定，出現《人民檢察院錯案責任追究條例（試行）》第6、7、8條的情形，經有關部門認定為錯案的。對執法活動中有嚴重過錯，受到行政記過或黨內嚴重警告及其以上處分，或導致涉檢上訪、引發重大不穩定事件；因違反實體法和程序法規定，所辦案件被法院判無罪的等，直接認定為不合格等次。業務部門執法人員的執法檔案考評等次由處長確定；處長的執法檔案考評等次由分管檢察長確定；檢委會專職委員和分管執法業務工作的院領導的執法檔案考評等次由檢察長確定，本院執法檔案領導小組審核。
　　二是實行動態管理，強化監督。省院在《建立執法檔案的實施意見》中規定：凡執法檔案考評為基本合格的，當年不得評先評優；凡執法檔案考評為不合格的，年度考核不得評為稱職以上等次；兩年內執法檔案考評為基本合格或一次不合格等次的，不予提拔使用。為了落實好這些規定，我們堅持動態管理、定期查閱干警的執法檔案。各市州院案件質量考評由原來每半年一次改為每季度一次，將執法監督責任落實到業務部門，及時組織開展案件回訪考察，把個案考評和回訪考察情況全部歸入干警執法質量檔案。湘潭市院公訴科某辦案人在審查一起故意傷害案時，不按程序操作，被扣發案件質量獎2000元和誡勉談話，并記入了執法檔案。該市岳塘區檢察院把干警所辦案件從適用法律到訴訟、上訪、賠償、立功、受獎的情況都真實記錄在個人執法檔案中，所辦案件如引起投訴等問題，不受辦案人職務或崗位變動影響，由辦案人終身負責，實現了內部執法監督管理經常化，建檔的整體效能得到了較好的體現。
　　三是發揮檔案價值，合理利用。抓好檢察人員執法檔案工作，建檔是基礎、管理是條件、使用是關鍵。我們堅持把執法檔案所反映的情況，作為對執法主體進行資格認定、調整執法崗位、晉職晉級、評先評優和追究執法過錯的重要依據。省委組織部、省委政法委、省人事廳非常重視，聯合下發了《關于加強政法干警執法檔案管理、使用工作的通知》，要求在考察選任政法干部時，要查看執法檔案，了解和掌握考察對象在執法辦案中表現出來的德、能、勤、績、廉狀況，作為重要參考依據。在執法檔案的利用方面，我們主要把握以下原則：1．干警晉職晉級、交流、獎懲、晉升檢察官等級時必須附報執法檔案；2．在考察任用干部時，及時向組織部門提供執法檔案；3．在提拔使用干部、解決干警職級待遇等，先調閱執法檔案并公示檔案中體現的工作實績后才進行民主推薦；4．黨組在討論研究干部時，要查看執法檔案和履行工作職責的全面情況；5．對呈報、考察、討論決定任免和獎懲干警時，沒有報送執法檔案的，不予討論。2004年以來，湘譚市兩級院通過競爭上崗和選拔任用部門負責人、解決干部待遇160人次，符合檢察官等級晉升的193人，以及政法機關骨干交流和上級院調任的19人，均逐一呈報了提拔、選任、調任、晉升對象的執法檔案，為用人部門提供參考依據，充分發揮了執法檔案的利用價值。
　　雖然我省執法檔案制度從試點到全面鋪開，在三年多的探索實踐中取得了一些成效，但這是一項原創性的工作，沒有現成的經驗可以移植，我們將以這次專題座談會為契機，不斷豐富和完善執法檔案制度，為又好又快地推動全省檢察工作健康發展提供有力的監督保障。