淺議高校預算管理存在的問題及對策

　　【摘要】預算管理是高等學校財務管理的一個重要組成部分，是高等院校進行各項財務活動的前提和依據。但目前各高校在預算中存在一些問題，應轉變觀念、科學編制、集中管理，以強化預算的約束力。
　　
　　一、目前高校預算管理中存在的問題
　　
　　長期以來，高校辦學經費基本上靠國家財政包攬，學校只是按上級批準的撥款計劃編制預算，簡單地按開支標準管理支出，校內各學院（部門）只是被動地接受學校下達的預算。一些高校缺乏自主辦學的法人意識，未能建立科學有效的預算管理及監督機制，未能統籌安排使用資金，未能將預算管理中的責任層層落實到位。另外，在一些高校內部，預算管理的宣傳力度不夠，未能充分調動各方面理財的積極性。預算管理存在的問題表現為以下幾點。
　　
　　（一）因循守舊，預算編制方法落后，缺乏長遠性，科學性和連續性
　　高校預算一般是編制一年執行一年，預算的主要任務是保證學校年度內的正常運行。目前高校多采用傳統的“基數加增長”的粗線條預算編制方法，以職能部門上一預算年度的日常支出為基數，加減預計增減數來確定。這種方法本身就有基數是否合理的問題，職能部門有可能故意擴大日常的支出，以獲取以后年度較大的支出預算標準，這種預算編制方法缺乏科學性、連續性，編制預算實際上成為一種形式。
　　
　　（二）收入預算編制不完整，支出預算隨意性大
　　根據部門預算編制的要求，高校的綜合預算應涵蓋全部收支。也就是說，高校的各項收入，必須全部納入學校預算，統一管理、統一核算，不得遺漏和隱匿，不得在預算之外另留收入項目。但在實際中，高校下屬的部分學院（部門）從小團體利益出發，截留收入，沒能將所有收入編入綜合預算，繼續搞資金的體外循環，如某地省屬高校報送財政廳的決算報表中，有5所高校2005年度反映有預算外收入35957萬元，全部未按規定繳入省財政專戶管理；有10所高校反映有預算外收入53633萬元，繳入省財政專戶的只有17214萬元，僅占全部預算的32.1％。
　　一些高校在編制支出預算時，缺乏量化分析和科學論證，沒能真正做到以收定支，隨意擴大支出范圍和數額。個別高校編制公用經費預算依然沿用粗略估算方法，預算項目安排與會計科目缺乏合理的接口，不符合財政部門的預算編制要求。
　　
　　（三）預算指標下達時間滯后
　　通常預算指標的下達在預算年度的5、6月份，而這時已有二分之一的經濟業務成為過去，無法進行事前事中控制。預算成為一種事后預算，失去了預算編制的作用。高校的預算是反映學校年度內所要完成的事業計劃和工作內容，同時也反映學校的事業發展和規模。所以，如果預算編制的時間置后，必然會使學校管理的有效性降低。
　　
　　（四）預算執行力度差
　　在高校預算管理中，缺乏完整的預算控制系統，難以令高校的預算管理部門對預算執行過程受到各種主客觀因素的影響造成的變化進行快速反應。一些高校尚未建立健全預算管理制度，有的雖然有了預算管理制度卻有章不循，隨意更改，預算形同虛設。資金的收支缺乏統一的籌劃和控制，使用混亂；資金的流向與控制脫節，資金體外循環嚴重，事前監督不嚴，事中控制不力，事后審計監督因受多種因素影響效果不佳。不具備高校預算大收大支的全口徑預算特征，既無法反映預算資金全貌，也不利于考核預算資金執行情況。
　　
　　二、針對目前高校預算管理中存在的問題，筆者建議采取以下對策
　　
　　（一）樹立“大收入”和“大支出”觀念
　　在市場經濟條件下，隨著高校資金來源的多元化和支出的多樣化，原有的預算管理已不符合高校形勢發展的需要，必須形成大收大支的觀念，建立新的預算管理即綜合財務預算。要從學校的全局出發，既要考慮學校事業發展和建設的需要，也要考慮到學校財力的可能，把學校的全部可動用資金包括國家事業撥款和學校自籌資金，按一定的程序和方式進行綜合平衡編制年度財務收支計劃；統籌安排學校各項資金，全面反映學校整體財務收支情況和總體規模。
　　
　　（二）編制科學的年度財務預算
　　在精打細算的基礎上，通過采用零基預算方法，對每一筆支出都要進行認真地討論，將經費開支壓到最低限度。在宏觀調控上，通過確定一些指標使全校資金支出結構更趨于合理化。在預算的編制過程中，要按輕重緩急進行排序，優先安排急需可行的項目，實行專項項目滾動預算。可行的項目、當年安排不了的項目自動滾到下一年去。各收支項目必須有合理的編制依據，要有詳細甚至統一的定額標準，逐漸做到人員經費按人數、公用經費按定額、專項經費按項目來確定。分別建立教學基礎設施改造，公用服務體系建設，專項設備建設，隊伍建設等專項建設項目庫，并根據學校的教育事業發展計劃，不斷更新，完善，使專項建設目標和學校總體規劃相適應，提高專項資金的使用效率。
　　
　　（三）成立會計結算中心，集中進行財務管理
　　在校屬各單位資金使用權、財務自主權不變的情況下，成立會計結算中心。實行會計集中核算后，規范的辦事程序、嚴格的會計監督，使得各單位財務透明度進一步增加，財務收支的合法性進一步加強。集中結算即在學校統一領導下，實行全面預算管理，一個“漏斗”進出，集中辦理全校各單位的資金核算和會計核算。注銷各單位原來在銀行開設的所有賬戶，在中心指定的銀行以學校名義開設一個總賬戶，在總賬戶下面給各單位開設分賬戶，主要用于各單位內部核算；校屬各單位收付款業務報賬，在領導審批后直接到中心辦理；中心根據學校預算和有關的計劃、合同，對各單位的進出資金和每項結算業務的合理性、合法性進行監督，使之完全置于學校的監控之下對資金調劑使用；模擬銀行結算，存款付息，借款收息，統一調度，調劑余缺，合理安排。
　　
　　（四）加強預算執行力度，強化預算約束力
　　建立學校內部預算管理體系是與學校內部的財務管理體制相適應的。它是靠有效的內部責任制度和完善的內部組織結構運行的。預算管理的組織體系極其運行機制是執行預算，實現預算目標的組織保障。已經審定的財務預算執行如何關系到學校年度工作完成的好壞，影響學校事業發展和規劃。為此，必須加強預算執行力度，學校預算在執行過程中要維護其權威性和嚴肅性。預算調整要經學校最高行政領導會議集體討論通過。建立明確的預算管理制度，并不斷加以完善，以保證綜合預算的“硬約束”，如，大力加大對附屬單位的管理力度，并且將經濟指標與干部任期目標相結合，更好地調動各方面的積極性，確保預算收入的完成。支出預算必須依章進行，不得隨便更改。合理安排本單位的支出，建立“一筆賬”制度，嚴把支出關。對于重大項目經費支出，必須有歸口領導審批，嚴格按照預算內容執行。