完善我國會計監管制度的思考

　　【摘要】大力加強會計監管是規范企業會計行為，防范財務舞弊和會計信息失真的迫切要求。由于我國市場經濟起步較晚，以政府為主導，以行業自律為輔助的會計監管制度有待完善，迫切需要從制度層面來加強我國的會計監管，本文秉著這一邏輯分析了目前我國會計監管的相關問題，提出了完善我國會計監管的若干建議，以期我國會計市場的制度化和規范化。
　　
　　一、引言
　　
　　市場經濟的發展離不開真實、可靠的會計信息，會計信息市場客觀存在的自發性、滯后性、盲目性和狹隘性使得會計監管成為必然。2001年底，美國最大的能源交易商——安然（Enron）公司會計造假案事發，引起了美國資本市場的巨大恐慌。而后美國又接連發生“世通公司會計造假案”、“施樂公司會計造假案”；近幾年，我國也相繼發生“瓊民源事件”、“銀廣廈事件”、“藍田股份事件”等等。事實證明，會計造假給國家、投資者和企業本身都會帶來不可估量的損失。這一系列會計丑聞的爆發進一步加大了政府對會計市場監管的呼聲。但是，在一味強調會計監管的同時，卻忽視了監管效果究竟如何、監管體制是否適當等深層次的問題。
　　
　　二、我國會計監管的現狀及問題
　　
　　我國會計監管模式從總的方面來看，分為行業自律、政府監管與獨立監管三種模式。目前我國采取的是以政府監管為主，行業自律為輔的監管模式。這種監管模式有其歷史合理性。計劃經濟時期，國有企業的投資主體是國家，會計信息的使用者主要是政府有關部門，所以我國國有企業的特殊管理體制，決定了我國的會計監管應該采取以政府監管為主，行業自律為輔的方式。然而，隨著市場經濟的發展與完善，民營經濟占了國民經濟的較大比重，這種監管模式日益顯露出其弊病。從當前資本市場現狀看，會計造假行為、盈余管理行為等問題突出，這充分說明了這種監管模式在我國當前的經濟環境下并不理想。會計監管問題較為嚴重，主要表現在：
　　
　　（一）法制建設有待完善
　　我國目前頒布了一系列會計監管方面的法規和制度，如：《會計法》、《企業財務會計報告條例》、《企業會計準則》等等。這些法規和制度對我國會計監管工作起到了非常大的作用，但還存在一些法規建設方面的缺陷，一些法規制度不夠全面，操作性差，執行起來難度很大，法規之間的沖突較多，這嚴重影響了法律、法規的嚴肅性和權威性。比如：我國現行的會計委派制與《企業法》、《公司法》相沖突。國家對大中型企業單位和行政事業單位實行會計委派制，其目的是為了解決會計信息失真，但卻影響了企事業單位的用人自主權，并且《會計法》規定單位負責人是會計行為的責任主體，而委派制的實施則導致責任主體的權利得不到實現。另外，民事賠償制度的缺乏，使得會計信息的違規者得不到應有的處罰，目前對違規者的懲處主要是刑事或行政制裁，主要依賴于政府管制。根據現代法制的基本理念，由于刑事制裁的嚴厲性，這種懲處必須有非常嚴格的公平審判的程序性措施，也就是說入罪的門檻較高。這加大了刑事制裁的執行成本，實施中往往由于證據不足而無法讓違規者受到處罰，造成法律文本非常嚴厲，實際威懾力卻未必很強的后果。
　　
　　（二）政府多頭監管及“運動員”兼“裁判員”角色，導致監管的低效率
　　按照《會計法》的規定，財政、審計、稅務、人民銀行、證券監督、保險監督等部門，應當按照有關法律、行政法規規定的職責，對有關單位的會計資料實施監督檢查，即多個政府部門負有會計監管職責。但是，在實施過程中，這些政府部門在企業監管上分工不明確，職責重復，沒有統一標準，實務中各自為政，從而導致重復交叉監管，甚至在會計監管問題上相互沖突，弱化了政府會計監管的權威性和有效性。
　　我國的會計準則由代表政府的財政部來制定，然而由于我國社會主義社會的特殊國情，大部分企業是國家投資的國有企業，也就是說政府身兼規范者和使用者雙重角色，國家本身既是經濟活動的“運動員”又是經濟活動的“裁判員”，這對于建立公平合理的會計準則是不利的；再加上政府作為準則制定者，可能會難以避免從其作為國家管理者對稅收征管的需要和宏觀經濟調控目標的實現上進行考慮，企業的其他利益相關者較少參與會計準則的制定，很可能會損害他們的權益。
　　
　　（三）行業自律和內部監管軟弱無力
　　中國注冊會計師協會是注冊會計師行業的社團組織，它一方面要向注冊會計師收取會費以維持其正常運轉，經濟上不獨立，另一方面又扮演者主要監督者的角色。同一家事務所既從事財務審計，又進行咨詢服務，不可避免的損害了注冊會計師的獨立性，從而影響到行業自律的有效性。
　　我國一些單位內部控制制度極不健全，有的企業雖建有規章制度但不落實、不考核，形同虛設，會計人員既沒有執行制度的動力，又沒有嚴格執行制度的保障，內部會計只是例行政府審計公事而未真正發揮內部控制的積極作用，致使企業經濟活動及會計工作本身均處于監督無力狀態。另一方面，單位內部的會計監管主體主要是本部門、本單位的會計及審計人員，他們對本單位的經濟事項最為了解，因此，從監管的效果來看，他們的監管應該是最好的，但事實上并非如此。內部監管人員不僅沒有充分發揮其監管的作用，有些內部監管人員甚至與其所在的企事業單位管理當局合謀，幫助管理當局出謀劃策，成為虛假會計信息的制造者。究其原因主要有：一是內部監管人員的人身依附關系限制了他們進行會計監管，由于內部監管人員的經濟關系受制于本單位，在很大程度上他們必須得看單位負責人的“臉色”行事，必須根據單位負責人的“意志”行事；二是內部會計監管人員的職業道德素質較低，一些會計監管人員不講職業道德，不講法制，公然為了自己的私利、少數人的利益做假；三是部分會計監管人員的業務素質水平較低，對一些較為復雜的業務、新出現的業務不能按照法規、制度的原則進行正確處理，使得會計信息不能得以正確反映。
　　
　　三、完善我國會計監管的建議
　　
　　（一）建立健全會計監管的法律法規體系
　　我國現有的會計監管法律突出表現為偏重對違法違規者行政、刑事責任的追究，忽視對遭受損害的投資者的民事賠償，使上市公司、會計師事務所造假的成本很低，而利潤很高。這在一定程度上助長了違法、違規者的僥幸心理。因此，應借鑒《薩班斯-奧克斯利法案》，抓緊修訂、完善《注冊會計師法》及與行業監管有關的會計、證券等方面的法律、法規。其中《注冊會計師法》應特別就下列問題做出明確規定：注冊會計師行業監管體系、政府各監管部門的責權范圍及其協調機制、行業協會的性質職能機構建設和自律管理機制、市場準入條件及限制、市場公平、平等競爭及反壟斷、注冊會計師及會計師事務所的民事賠償責任及職業責任保險等方面的內容，加大對注冊會計師和會計師事務所違法違規行為的處罰力度。
　　
　　（二）完善以政府監管為主導，以行業自律管理為補充的注冊會計師行業監管體系
　　安然等案件暴露出美國以公共監管委員會為代表的自律監管制度的嚴重缺陷和漏洞，實踐證明這種只強調會計行業自律的做法，實際上是對注冊會計師的一種放縱。由此，必須深刻認識到，在當今這樣一個極其復雜的多方博弈的市場經濟中，僅僅靠行業的自律性組織來進行會計監督是不夠的，會計制度和準則完全由民間機構制定，其權威性必然遭到削弱，其監督實施的效率也較低，而且會降低制定機構的獨立性。因此，我國應根據法律規范、政府監督的基本監督思路，構建以政府監管為主導，以行業自律管理為補充的注冊會計師行業監管體系。財政部門、審計部門、證監會與會計師事務所沒有依附關系和利益關系，地位獨立，并且有法定的權威性和強制力，具有其他組織無法比擬的優勢。因此，應該由他們承擔會計監管的主要職能。其中財政部門作為主管注冊會計師行業的政府機關，應當依法履行其行業準入及退出資格認定、市場秩序維護、監管標準制定、審計質量檢查等職責及權限，同時應負責統一協調政府各監管部門之間及其與行業協會間的關系。審計部門作為政府綜合性經濟監督機關，應當依法履行其對會計師事務所及注冊會計師獨立性及執業質量進行監督檢查的職責，并具有最終審計監督權。證監會作為最高證券監管機構，應當履行其對上市公司信息披露及獨立審計的質量進行監管檢查并對違法造假者予以懲戒等職責及權限。
　　
　　（三）加強會計誠信制度建設
　　會計誠信制度建設，包括會計職業道德建設和會計法律責任制度建設，其核心是會計如何實現真實反映客觀事實。會計法律責任制度建設就是要加大會計違法者的懲處力度和檢舉揭發者的獎勵力度，實行違法者終身禁入制度、民事賠償制度，使違法者付出的代價遠遠大于其所得的收益。會計誠信教育是會計監管的有益補充，是會計監管不可或缺的。當然，這種職業道德建設較強則成為會計管制，較弱則形成市場約束。
　　建立會計資格綜合認定制度和會計人員信息庫是加強會計誠信建設的重要內容。為會計人員建立工作信息資料庫并公布于眾，這將有助于使有能力、有工作水平、有道德水準的會計人員提高知名度，體現自身價值，迫使有會計違規經歷的會計人員因自己的行為在市場中受到應有的懲罰，從而加強會計人員的道德約束，達到提高會計信息質量的目的。