《薩班斯——奧克斯利法案》對中國會計監管制度建立的啟示

　　【摘要】本文從美國《薩班斯——奧克斯利法案》中關于會計監管的內容和措施入手，有針對性地分析了我國會計監管的現狀及存在的主要問題，提出了該法案對我國會計監管制度建立的啟示。
　　
　　隨著經濟全球化和資本市場的不斷發展，作為保證資本市場健康運行的會計監管在一些國家暴露出諸多弊病。由于各國的資本市場發展狀況參差不齊，西方發達國家特別是美國在資本市場的會計監管方面走在世界的前列，而經濟規律告訴我們，完善的會計監管是資本市場健康發展的必要條件，只要是在市場經濟的環境下，都可能會出現相類似的困難和問題。美國在本世紀初經歷了一系列的財務丑聞后，于2002年7月頒布了《薩班斯——奧克斯利法案》，使會計監管進入了一個新的階段。同美國相比，我國在資本市場的發展狀況同西方發達國家相比還欠完備。因此，學習和借鑒美國會計監管的經驗和教訓，可以使我們少走彎路，提高會計監管效率。
　　
　　一、《薩班斯——奧克斯利法案》的出臺背景及其針對會計監管方面的主要內容與措施
　　
　　（一）《薩班斯——奧克斯利法案》的出臺背景
　　2001年12月，美國最大的能源公司——安然公司，突然申請破產保護，此后，美國上市公司會計舞弊丑聞不斷，規模也屢創新高，先是2002年6月的美國第二大長途電話和數據公司世界通信公司涉嫌會計舞弊，而后是美國辦公設備巨人施樂、默克等公司。為了改變這一局面，2002年7月30日美國國會和政府通過了《薩班斯——奧克斯利法案》，法案的另一個名稱是《公眾公司會計改革與投資者保護法案》。
　　
　　（二）法案在會計監管方面的主要內容與措施
　　1.在內部會計監管上
　　新法案主要強調公司治理結構的重要意義，要求公司審計委員會的成員必須全部是獨立（非執行）董事，審計公司的選任由審計委員會決定，并直接向其負責報告；擴大審計委員會的會計監督權與明確財務報告編制的責任主體，明確要求公司的首席執行官（CEO）與首席財務官（CFO）簽署財務報表以示負責。同時，加大了對公司高層管理人員會計舞弊的處罰力度。
　　2.在外部會計監管上的舉措主要有
　　（1）通過禁止執行公眾公司審計的會計師事務所為審計客戶提供列入禁止清單的非審計服務、審計合伙人定期強制的輪換制度、注冊會計師審計回避制度等措施來提高了注冊會計師的獨立性。（2）明確公眾公司會計監督委員會的經費來源為公開發行證券的公司、各會計師事務所繳納的注冊費和年費，以此來強化其獨立性。（3）會計制度和審計準則制定方向從以規則導向轉向以原則為導向。（4）強化了財務信息披露。（5）規定了具體而嚴厲的處罰措施來威懾、破壞會計監管制度者。
　　
　　二、我國會計監管的現狀及存在的主要問題
　　
　　（一）我國會計監管的現狀
　　當前，我國會計規范體系仍是法律與法規相互補充的“雙軌”模式，這些法律法規主要有《會計法》、《公司法》、《證券法》、《企業所得稅法》、《企業會計準則》、《會計制度》等，它們的特征是具有較強的剛性，主要以規則為導向，會計人員只需執行設定的程序及規定好的方法，運用職業判斷和選擇的空間相對較小。會計監管采取政府監管與行業自律相結合的模式，由財政、審計、稅務、人民銀行、證券監管、保險監管等部門按照有關法律、行政法規規定進行監管，而注冊會計師則實行行業自律的管理模式。
　　
　　（二）我國會計監管存在的主要問題
　　從監管的效果來看，我國上市公司會計信息失真現象十分嚴重，大股東肆意進行盈余管理和利潤操縱，侵犯中小股東的利益，監管系統、監管職能沒有得到很好的履行，致使會計監管系統處于不和諧狀態。主要表現在：內部會計監督功能弱化，監事會和內審制度被以大股東為首的相關利益集團控制，不能代表中小投資者對上市公司披露的會計信息進行監督；獨立審計受聘被審計單位并由被審計單位付費的固有缺陷和利益驅使，導致獨立審計的獨立性缺失；法規體系政出多門，重復監管與監管死角并存，沒有整合為全面統一的會計監管法案；地方政府既是監管方又是企業特別是上市公司的利益同盟，甚至為企業上市及融資包裝提供便利，這說明政府監管不夠到位。
　　
　　三、法案對我國會計監管的啟示
　　
　　（一）加強公司內部治理結構
　　內部會計監管是第一道防線，目前獨立董事制度在我國已全面推廣，然而安然事件給我們敲響警鐘，對獨立董事在上市公司會計監管中防止會計造假、規范信息披露的作用也要有一個恰當的評價。不是在上市公司治理結構中引入獨立董事制度之后，會計信息失真問題就能迎刃而解，獨立董事制度更不可能立竿見影，關鍵在于保證獨立董事和審計委員會作用的發揮。因此，我國必須加緊規范獨立董事的選任、約束和激勵機制，通過外部委派等途徑提高獨立董事的獨立性。
　　
　　（二）從制度上保證注冊會計師審計的獨立性
　　會計師事務所提供非審計業務好比一把“雙刃劍”，在給會計師事務所帶來額外收益的同時，使執行審計業務的注冊會計師應具備的客觀性和獨立性受到嚴重削弱。安然等一系列上市公司的會計舞弊案件告訴我們，注冊會計師在這些公司的財務欺詐中負有不可推卸的責任，甚至起到了“推波助瀾”的惡劣作用。近年來，我國證券市場會計信息的嚴重失真日益引起人們的關注，鄭百文、東方鍋爐、銀廣廈、瓊民源、藍田股份等一系列會計舞弊案件，人們至今記憶猶新。我國應該盡快制定有關政策，明確規定會計師事務所在向公開發行證券的公司提供審計服務業務的同時不能提供或限制提供非審計服務，加強對注冊會計師從事咨詢業務的監管。至少，目前應該禁止會計師事務所既承擔上市公司的咨詢業務，又承擔財務審計業務。
　　
　　（三）完善注冊會計師行業監管體系
　　安然等會計舞弊案件暴露出美國以公共監管委員會為代表的自律監管制度的嚴重缺陷和漏洞啟示我們，僅僅靠行業的自律性組織來進行會計監督是不夠的。因此我國應根據“法律規范、政府監督、行業自律”的基本監督思路，構建以政府監管為主導，以行業自律管理為補充的注冊會計師行業監管體系。