人大可否擁有集體榮典權

　　2005年4月，陜西省咸陽市人大就市環保問題對市政府進行了措辭嚴厲的批評。2006年6月，咸陽市人大發現“問題都已經解決了”，因此城建資環工委又寫了個檢查報告，建議市人大常委會以適當的方式給予表彰。此舉引起廣泛的爭議。爭論的焦點有二：第一，人大表彰政府是否有法律依據？第二，表彰會不會把監督的“批評”變成討好的表揚？理論上予以考察，實際上是問：人大是否擁有對政府的集體榮典權？
　　榮典權是憲法規定的代表國家頒賜榮典、榮譽以及對有重大貢獻或特別優秀者授予勛章、榮譽職銜、榮譽稱號等的權力。一般屬于國家元首的職權[1]。從歷史經驗和現實生活的角度上看，目前世界各國議會確實很少有對政府擁有集體榮典權的法律規定和實踐。一般對西方國家議會的主要職權的概括是：立法權、財政權、監督權、彈劾權、締約權和人事權，其中甚至連榮典權都沒有提到，更不要說集體榮典權了。
　　我國憲法第六十七條第十六款規定全國人大常委會的職權之一是：“規定和決定授予國家的勛章和榮譽稱號”。此法條雖然UvxvIVyy+GI5vIm7QHXO8md3csp/AqvSHFe9SWktLMQ=沒有明確指出“勛章和榮譽稱號”只能授予個人，但是無論在法學理論上還是實踐上，都把它看做一種個人榮典權，是國家元首根據人大的決定對特定個人的表彰。
　　但是，問題并不到此為止。西方國家憲法中為什么不規定集體榮典權？這是由西方國家的歷史條件和其政治哲學所決定的。以英國為例，其議會從誕生之日起，就是以制約政府為己任，在實踐上發展了財政權、立法權、彈劾權等，而榮典權則僅限于賜予特定個人以貴族稱號，一直沒有發展成集體榮典權。另一方面，英國政黨政治發育較早，議會中的多數黨領袖就是政府的內閣首相，這樣，內閣的更替本身就可以行使集體榮典權的功能。因為只要議會把你選舉為內閣首相，本身就是對一屆政府的最大的集體榮典。這樣一來，單獨的政府集體榮典制度自然就沒有存在的必要了。美國也一樣，議會和政府是按照兩個截然不同的程序選出來的，而制度設計者的初衷又是希望它們相互制約，議會的權力當然就優先發展了立法、財政和監督權，而榮典權同樣沒有得到充分的發展。同樣，對政府的集體榮典權主要是交給了人民，即交給了四年一次的總統大選。
　　回過頭來看一下我國人民代表大會制度的發展歷程，就可以清楚地發現，我國權力機關完全不必像西方國家議會那樣否定自己的集體榮典權。
　　首先，在思想淵源上，我國人大的理論基礎是議行合一，而不是三權分立，人大和“一府兩院”之間不存在根本的對立關系。人大之所以會對“一府兩院”存在著監督和制約的關系，根本的原因是委托人和代理人之間存在著信息不對稱的問題。為了防范代理人可能的道德風險，必須進行一些監督和制衡的設計。我們假定“一府兩院”的工作人員都具有足夠的道德水準和政治覺悟，因而否定監督制衡的必要，這固然是一個很大的誤區；但是，由于人大和“一府兩院”之間存在著控制風險而看不到兩者之間本質的合作關系，也是不對的。
　　其次，我國是共產黨長期執政的國家，相應政府是長期穩定的，變動的只是政府的具體組成人員。也就是說，我國不存在西方國家的政府更迭和政黨政治競爭的概念，不存在集體榮典權的替代機制。假如人大對“一府兩院”不擁有集體榮典權，那么這個權力必然就要由黨來實施。這樣的制度安排，表面上看起來是強化了黨的領導，事實上，黨可能承擔了對“一府兩院”的工作進行評價的責任。客觀上就可能把“一府兩院”工作中存在的矛盾悉數引到黨的身上。從政治學的角度來看，這事實上就是在消耗黨的合法性資源，降低黨對執政資源的使用效率。人大本來可以在黨與群眾之間扮演緩沖器的角色，但是卻被無端取消了。長遠來看，這樣的制度安排是低效率的。
　　再次，人大擁有集體榮典權會不會取消監督，進而把人大變成一個抬轎子的機關？這種擔心是不必要的。人大體現的是人民的意志。人民覺得“一府兩院”工作做得好，當然就會給予表揚；他們覺得你的工作做得不好，就會給予批評。這兩種權力完全是可以并行不悖的。這樣的擔心本質上還是對人民的民主參政能力不信任，害怕人大代表被人操縱。事實上，民主政治最大的優點之一，就是權力分散在千千萬萬人手中，沒有人能輕易操縱他們。
　　承認人大的集體榮典權，在兩個方面具有重大的意義。一是作為人大權威的體現，必須合乎民意地對“一府兩院”的工作進行肯定和批評，有利于調動各方面的積極性，也有利于人大自身建設。二是可以更好地理順黨委與“一府兩院”和人大的關系。對“一府兩院”的集體榮典權由黨來行使，不利于黨與“一府兩院”的適當分開。如果能夠把集體榮典權交給人大來行使，在法理上比較順暢，而且給予榮典的決定由全體人民做出，一旦發生錯誤，在政治上的回旋余地也比較大。
　　
　　參考文獻：
　　[1]《中國大百科全書·法學卷》，中國大百科全書出版社2006年版，第430頁。
　　（作者單位：樂山師范學院政法系）