關于立法聽證制度的思考

　　在我國，聽證制度進入立法領域，是2000年3月九屆全國人大三次會議通過的《立法法》。統計數據顯示，全國各省市自治區的立法聽證以2004年為高峰，其后不僅沒有上升，而且還呈逐漸下降的趨勢。特別值得注意的是，2006年12月，上海市人大常委會法工委、上海市立法研究所聯合組織召開了“地方立法理論與實務研討會”，北京、廣東、江蘇、浙江等五省市人大常委會的同志參加了會議。會議指出：“立法聽證同其他民主形式相比有一定的優勢，但不是絕對的?！辈⑶姨岢隽恕拔覀冃枰鯓拥牧⒎犠C制度”的問題。這是一個意味深長的姿態，反映了人大從事立法實務工作的人士對立法聽證態度的微妙變化。
　　這并不奇怪，它反映了通過移植方式進入中國的立法聽證制度，由于不同的制度背景，出現水土不服，是法律移植所遭遇的典型窘境。法律移植取得成功的條件很多，它不僅取決于被移植的法律具有先進性、合理性、科學性，還取決于法律移植國家和被移植國家之間經濟、政治、文化等方面是否相似。這是移植能否成功的關鍵。立法聽證制度來自西方國家，在這些國家實行的是兩黨制，幾乎每一項立法案都會引起激烈的辯論。立法案不僅在議會內部受到反對黨的百端挑剔，而且在議會外部，各種利益集團都會通過各種方式方法施加影響。我們與西方國家無論是立法體制還是立法程序都有相當大的區別。我國實行的人民代表大會制度，堅持中國共產黨的領導，不允許反對黨的存在。雖然社會已經存在嚴重的利益分化，但由于目前社會團體組織尚欠發育，利益群體的合法代表缺失。原樣照搬西方的立法聽證制度，不能不遇到困難。必須悉心培植與呵護，才能使之在新的土壤扎根生長。
　　通過法律移植方式進入中國的立法聽證制度不僅受制于外部環境約束，而且存在著內在動力機制的不足。以往人們已經注意到了立法聽證的成本問題。很多學者指出，由于立法聽證成本比較高，工作量比較大，在立法任務比較重、立法項目比較多的情況下，是否需要舉行聽證，要對聽證成本進行分析。實踐中，成本過高，投入人力、物力過大，經費花費過多，確實已經成為影響各地人大舉行聽證的重要因素。然而，相對于上述成本效益的宏觀分析，從參與者的角度進行成本效益的微觀分析可能更加重要。對普通民眾而言，參與立法聽證也需要成本，包括時間、交通費用、各種準備工作等等。由于立法聽證的參與者投入產出是不對稱不平衡的，作為理性的人，普通公民會選擇減少而不是增加自己的投入。這應該是有些地方立法聽證報名參加者達不到一定人數而被迫取消的主要原因。
　　筆者認為，根據我國的國情，如何通過提高人們對立法的關切度，鼓勵公民積極參與，是立法聽證制度成功的關鍵。
　　第一，關于立法聽證的應用范圍。在西方各國主要由國會舉行的立法聽證，在我國則主要應適用于地方立法。這是由于我國是一個十幾億人口的大國，各地情況不一，全國性的乃至地域廣闊的地方立法，涉及范圍越大，人們的關切度越差。在全國性立法中，雖然也需要廣泛聽取公民個人的意見，但也許采取其他方式更為妥當。而地方立法，一是在執行法律和行政法規的過程中，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；二是屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項。由于其本身就是根據本行政區域的具體情況和實際需要，因此和地方群眾切身利益密切相關。特別是直轄市和有立法權的較大城市，由于居民集中，利害關切度更大一些，可能效果更明顯。
　　第二，應該改革與之密切相關的立法程序。人們不關注立法聽證，不能完全歸結為群眾的問題，還要反思我們立法的內容。目前，地方立法或者是全國性立法的實施“細則”，或者是部門管理規章的“法律化”。從管理型立法向權利型立法轉變，從政府（部門）主導型立法向人大代表主導型立法轉變，這是當前改革過程中必然發生的兩個密不可分的方面。現在，每年的人代會上，都有人大代表提出立法議案，有的議案不僅達到了提出法案的法定人數，而且是在充分調查研究基礎上，提出了包括法案的理由、目的宗旨、主要原則和基本架構，甚至包括法案的主要條款及其內容的規范化法律草案。遺憾的是，不管這些議案具有多么高的質量，都并沒有成為人大常委會立法的基礎，進入審議程序。進入審議程序的仍然以政府（多數是主管部門）提交的議案為主。這是造成立法面面俱到、四平八穩、空洞無物，得不到民眾關注的重要原因。必須改革人大的法案提出和審議程序，改變政府（部門）主導法律起草的局面。以人大代表提出的法律案作為地方立法的基礎。人大代表貼近群眾，了解社會，其提出的立法案更能夠反映人民的意愿，受到人民群眾的關切。
　　第三，尊重普通民眾代表及其意見。亞里士多德早就指出：“凡是屬于最多數人的公共事務常常是最少受人照顧的事務，人們關懷著自己的所有，而忽視公共的事務；對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關的事務?！盵1]制度經濟學家道格拉斯?斯諾認為，在集體決策過程中，個人的理性計算可能導致一種普遍的不決策行為，那就是“搭便車”現象。當“搭便車”成為普遍規律時，那些關注公共事務，即使在事不關己的情況下，也會不平則鳴、仗義執言的，就彌足珍貴，特別值得尊重。諾斯在揭示“搭便車”規律的同時也指出：“從隨機觀察中發現，個人在成本——收益計算中，以獲得更多的尊嚴作為利益取向的行為模式是廣泛存在的?！边@是立法聽證制度的社會群眾基礎。我們應該尊重專家，但是更應該尊重普通民眾的代表。立法聽證主要是動員吸收公民個人參與立法活動的一種程序。根據需要邀請一部分專家和社會機構參與是必要的，但是應注意其和一般公眾的比例適當，防止專家比例過大不利于普通民眾發表意見的傾向，以避免偏離立法聽證的民主性質。聽證會應貫徹平等原則，像尊重專家一樣尊重普通民眾，用心聽取普通民眾的意見。在控制立法聽證的總體成本的同時，對于普通民眾參與立法聽證所投入的實際成本（誤工、交通等）應該給予一定的補償。
　　第四，關于聽證機關的專門化。各地規定，人大常委會的工作機構、各個專門委員會以及法律委員會都可以作為聽證機關，舉行聽證。這雖然符合國際慣例，沒有什么不對，但是實際效果不佳。會造成各個專門委員會相互推諉依賴心理。聽證機構的專門化，有利于取得工作經驗，提高聽證質量，使聽證程序規范化。從各地舉行聽證會的實踐來看，在我國地方立法中，組織舉行聽證的機構多為法制委員會。據初步統計，1999年至今，從聽證主體來看，以省級人大常委會名義聽證的 2次；以省級人大法制委員會（含法制委員會和其他專門委員會、人大常委會立法工作機構聯合）名義聽證的 43 次；以省級人大除法制委員會以外的其他專門委員會名義聽證的 4次[2]。鑒于法制委員會和立法的關系最為密切，和其他專門委員會相比，對各種立法事項處于較超脫的立場，在聽證前不容易形成成見。應該在總結實踐經驗的基礎上，通過一定形式，確定法制委員會作為立法聽證的專門機構。這樣做，責任明確，對于推進立法聽證十分必要。至于由此而加重法制委員會的負擔問題，完全可以通過人大內部調整解決。
　　
　　注釋：
　　[1]亞里士多德：《政治學》，商務印書館1965年版，第48頁。
　　[2]陳洪波、沈 斌：《論聽證制度在地方人大工作中的應用（上）》，載《楚天主人》2006年。
　?。ㄗ髡呦当本┞摵洗髮W人民代表大會制度研究所副教授、法學博士）