加強監督程序建設探析

　　人大監督工作怎樣才能增強實效，是長期以來各級人大一直在探索的問題。筆者認為很重要的一點是必須加強監督程序建設。
　　目前在工作實踐中，對監督程序的認識存在許多誤區。一是在程序現狀的認識上，認為目前“人大監督程序很多”，不知道實際上人大的實體性權力很大而程序性內容很少；二是在程序作用的認識上，認為人大監督總是“程序性多而實質性少”，追求“由程序性監督轉向實質性監督”，言下之意，似乎是因為程序性監督多才使得實質性監督少，把實質性監督不足歸因于程序性監督太多，認識不到其實程序本身也包括了實質性內容，認識不到程序具有監督的保障作用，認識不到恰恰是由于程序不足才造成實體監督的不足；三是在程序特性的認識上，不少人總認為程序“繁瑣費事、缺乏效率”，沒有從監督最終成效上來評判，看不到好的程序正由于自身具有高效能動的功能而顯示出較高的效率。對人大監督程序認識不足，自然重視不夠，目前無論法定性程序還是規章性、習慣性程序都處在啟動階段中的“啟而不動”狀況。
　　充分認識程序的作用意義，是人大加強監督程序建設首要解決的問題。從實體民主和程序民主相互依存的關系看，程序對于實現民主具有橋梁和階梯作用，即所謂的“民主如網，程序是網上的網眼”；從程序法與實體法相互依存的關系來看，程序對于實現實體法具有工具價值和獨立價值；從人大及其常委會作為代議機關的特性上講，代議機關的權力就是一種程序權。代議機關權力的每一步行使都必須在程序中運行，沒有程序就行使不了監督權力。反之，每一步程序的建立和完善，都能保障監督權力的有效行使。
　　如何加強監督程序建設，最根本的應該遵循合法性、簡捷性、完整性、效率性、具體性等原則。這里著重針對人大監督程序的現狀談幾點思考。
　　
　　程序建設要最優化
　　
　　對于剛性監督程序，重點要放在開啟環節。在1995年地方組織法的修改中，雖然新增了質詢、罷免等剛性監督的程序，但這里面限制性程序規定得多，如人代會代表十人以上可質詢、十分之一以上代表可提議組織關于特定問題的調查委員會等，而引導性程序規定得少，即在什么情況下需要質詢、對什么問題可提議組織關于特定問題的調查委員會，沒有具體明確的規定，也就是說在程序的一系列環節上缺乏最初的程序開啟環節。從理論上講缺乏開啟環節或易造成濫用或很少采用，現實中顯然沒有造成濫用，而是很少采用。因此，要改變這種狀況，必須著力建立剛性監督的開啟程序。對于普通監督程序，重點要放在終結環節上。與剛性監督完全相反，普通監督程序容易開啟，卻特別缺乏終結程序，常常不了了之，程序的完整性、監督的實效性難以體現，因此常規監督形式要特別強化終結程序，一定要完成法律決定，落實監督意見，規定時間期限，明確反饋手段。如何檢查、如何匯報，向人大、人民群眾都要反饋到位。對于監督主體的行為程序，特別要突出“民主的集中”程序。所謂“民主集中”一方面是民意的集中，代表人民的意愿行使；另一方面是集中過程要民主，符合集中行使原則，這兩者正是國家權力機關代議制和合議制特性的要求，也是人大行使監督權的兩個關鍵環節，這兩個環節的程序化特別重要，前者要建立公開征集意見程序，如許多地方實施的任前公示制、述職公示制、執法檢查公告制、代表公示制等等，利用新聞媒介乃至網絡手段，廣泛征集代表和人民群眾的意見。公示征集的意見一定要有整理、采納程序。同時，要完善會議集體行權程序，使得權力機關的監督決定具有不容置疑的法律效應。
　　
　　程序建設要系列化
　　
　　一方面，不同的監督形式要有不同的程序，形成橫向系列。如憲法監督、執法檢查、審議報告、審查批準計劃和預算等具體的監督形式，加上工作評議、各種視察、議案和建議辦理以及日常監督等程序，地方人大要形成橫向系列程序。另一方面，相同的監督形式要有不同等級的程序，形成縱向系列。現實中限于人大的人力、精力，又因為實際工作中各種情況變化，有必要在建立完整、嚴密的程序即普通程序的同時，建立另一種等級相對較低的程序，即類似訴訟法里的簡易程序。
　　
　　程序建設要工具化
　　
　　所謂工具化，就是要讓程序充分地發揮起工具作用。既要讓監督者嚴格自如地掌握運用程序，又要讓被監督者積極自覺地了解遵守程序，還要讓監督者——即人民群眾方便自由地對照程序來對監督者進行監督。要做到“自如、自覺、自由”地運用程序，首先要通過宣傳強化程序的“工具意識”，當程序成為規章后，不但要通過各種方法公布于眾，更重要的是每次進行監督活動之前，結合學法，重申強調程序，消化掌握程序，用程序來武裝監督者、被監督者和監督的監督者。其次要明確程序調整的批準權限，凡常委會通過的規章性程序如主要程序調整須經常委會會議認可或常委會授權主任會議認可，維護程序的確定性。第三要建立對違反程序現象的糾正追究制。代表和人民群眾進行監督，要有受理程序、糾正程序以及有關責任人追究責任的程序，確保程序應有的權威性，更好地發揮程序對于監督實體權利的實現所具有的工具作用。
　　健全和優化監督程序，是增強和保障監督實效的當務之急。現在，監督法已出臺了，地方人大下一步基礎性的建設應當把程序放在首要的突出地位，擔當起程序建設的主力軍，重視在開展監督活動之前精心設計程序，并通過實踐不斷改進完善。重視在實踐中總結整理好的程序且及時上升為規章制度，嚴格按照程序開展監督；加強對人大工作程序建設的研究，為程序立法提供理論依據和指導；積極探索新的科學高效的程序，把程序創新作為人大工作創新的一個重要組成部分，使地方人大的程序建設不斷趨向成熟、健全、優化。
　　（作者單位：湖南省靖州苗族侗族自治縣人大常委會）