關(guān)于推進(jìn)形成主體功能區(qū)的幾個(gè)問題

　　中央關(guān)于“十一五”規(guī)劃的《建議》提出，“各地區(qū)要根據(jù)資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿Γ凑諆?yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的不同要求，明確不同區(qū)域的功能定位，并制定相應(yīng)的政策和評價(jià)指標(biāo)，逐步形成各具特色的區(qū)域發(fā)展格局”。國家“十一五”規(guī)劃《綱要》用一章的篇幅，論述了四類不同主體功能區(qū)的定位、發(fā)展導(dǎo)向和政策調(diào)整方向，并列出了22個(gè)限制開發(fā)區(qū)和1164個(gè)禁止開發(fā)區(qū)。國務(wù)院的文件部署編制《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》就是對“十一五”規(guī)劃《綱要》的具體落實(shí)。
　　關(guān)于推進(jìn)形成主體功能區(qū)在我國發(fā)展戰(zhàn)略中的定位。現(xiàn)在我們的區(qū)域政策是根據(jù)西部開發(fā)、東北振興、中部崛起和東部率先這一總體戰(zhàn)略制定和實(shí)施的，但要實(shí)施更有針對性、更有效的區(qū)域政策，必須在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化或者縮小區(qū)域政策實(shí)施的空間單兀。
　　關(guān)于推進(jìn)形成主體功能區(qū)的目的。就是根據(jù)我國不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿θ齻€(gè)客觀因素，在統(tǒng)籌考慮未來的人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城市化格局的基礎(chǔ)上，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，并據(jù)此引導(dǎo)開發(fā)方向，規(guī)范開發(fā)秩序，管制開發(fā)強(qiáng)度，調(diào)整開發(fā)政策，逐步形成主體功能清晰、發(fā)展導(dǎo)向明確、開發(fā)秩序規(guī)范、開發(fā)強(qiáng)度適當(dāng)，人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局。
　　關(guān)于推進(jìn)形成主體功能區(qū)的意義和作用。一是堅(jiān)持以人為本謀發(fā)展的根本要求，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，不是要實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值的均等化，而是要使生活在不同區(qū)域的人民享有大體相當(dāng)?shù)纳钏胶途然墓卜?wù)。二是促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)合理分布，在少數(shù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)條件較好和適宜人居的區(qū)域形成人口和經(jīng)濟(jì)密集區(qū)，在區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確哪些區(qū)域要重點(diǎn)開發(fā)，哪些區(qū)域要控制開發(fā)，哪些區(qū)域不應(yīng)開發(fā)，實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的空間均衡。三是從根本上保護(hù)生態(tài)環(huán)境的迫切需要。要綜合考慮不同區(qū)域的水土資源、生態(tài)環(huán)境等自然條件，明確哪些區(qū)域必須以保護(hù)自然生態(tài)為主體功能，明確不同主體功能區(qū)的開發(fā)強(qiáng)度，引導(dǎo)人口和經(jīng)濟(jì)向資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)的區(qū)域集聚。四是加強(qiáng)和改善區(qū)域調(diào)控的重要措施。就是要區(qū)別對待、分類引導(dǎo)，根據(jù)不同主體功能區(qū)的定位，提出不同的發(fā)展要求，配套實(shí)施更細(xì)致、更有針對性的區(qū)域政策、績效評價(jià)和政績考核，增強(qiáng)區(qū)域調(diào)控的有效性。
　　關(guān)于推進(jìn)形成主體功能區(qū)的基本要求。一是要引導(dǎo)人口合理分布，引導(dǎo)超載區(qū)域和農(nóng)村人口有序轉(zhuǎn)移并定居。集聚經(jīng)濟(jì)的區(qū)域，應(yīng)該同時(shí)相應(yīng)地集聚人口，使人口與經(jīng)濟(jì)在一定的國土空間實(shí)現(xiàn)均衡分布。二是要按照建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)的要求，走空間節(jié)約道路。要引導(dǎo)人口相對集中居住，產(chǎn)業(yè)相對集聚發(fā)展，形成以城市群為主體形態(tài)的城市化空間格局。三是要按照建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)的要求，走人與自然和諧相處、和諧發(fā)展的道路，維護(hù)生態(tài)安全。生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的重點(diǎn)要從事后治理向事前保護(hù)轉(zhuǎn)變，從人工建設(shè)為主向自然恢復(fù)為主轉(zhuǎn)變。四是要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本方略，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村地區(qū)和城市地區(qū)，防止城市化地區(qū)對農(nóng)村地區(qū)的過度侵蝕，也要為農(nóng)村人口進(jìn)入城市騰出必要的空間，使城市建設(shè)占用農(nóng)村地區(qū)的規(guī)模與農(nóng)村人口進(jìn)入城市的規(guī)模相協(xié)調(diào)。五是要按照充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的要求，合理區(qū)分中央，各省、自治區(qū)、直轄市以及市、縣政府在推進(jìn)形成主體功能區(qū)中的職責(zé)。
　　推進(jìn)形成主體功能區(qū)，關(guān)鍵是要調(diào)整完善相關(guān)政策。財(cái)政政策，要按照公共服務(wù)均等化的原則，明確按主體功能區(qū)進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的范圍、方式和標(biāo)準(zhǔn)，以保障限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域人民享受的公共服務(wù)水平不斷提高。投資政策，要明確政府投資的方向和重點(diǎn)，明確按區(qū)域主體功能定位引導(dǎo)社會(huì)投資的措施和辦法。產(chǎn)業(yè)政策，要明確不同主體功能區(qū)支持、限制和引導(dǎo)等分類指導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)目錄及措施。土地政策，要調(diào)整和完善按主體功能區(qū)適當(dāng)擴(kuò)大或限制建設(shè)用地規(guī)模的辦法。人口管理政策，要根據(jù)全國主體功能區(qū)規(guī)劃對未來人口分布的安排，制定鼓勵(lì)優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域吸納外來人口，引導(dǎo)限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域人口自愿平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)移的辦法。績效評價(jià)，要提出針對不同主體功能區(qū)的績效評價(jià)指標(biāo)和政績考核辦法。規(guī)劃體制，要強(qiáng)化統(tǒng)籌規(guī)劃，重塑規(guī)劃的權(quán)威性，強(qiáng)化規(guī)劃對開發(fā)活動(dòng)的約束功能，形成以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，其他各類規(guī)劃為支撐，各類規(guī)劃定位清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體