寧波江東區(qū)“三改一化”為城郊農村實現(xiàn)城市化創(chuàng)造了一個好模式

　　文／中國社會科學院“浙江經驗與中國發(fā)展研究”課題組
　　前不久，中國社會科學院“浙江經驗與中國發(fā)展研究”課題組到寧波市江東區(qū)就其2001年以來實施的撤村改居、股份合作制改革、舊村改造，實現(xiàn)農村城市化(統(tǒng)稱“三改一化”)和文明社區(qū)建設，做了一次實地調查研究。我們認為，江東區(qū)的“三改一化”為城郊農村實現(xiàn)城市化創(chuàng)造了一個好的模式，為農業(yè)合作化以來的集體經濟發(fā)展找到一個新的增長點，也為城郊農民如何融入城市，成為城市社區(qū)的市民樹立了一個樣板。這對于當前正在推進的社會主義新農村建設，構建社會主義和諧社會都很有意義，值得重視、總結和推廣。
　　
　　一、“三改一化”，解決了“城中村”和農民失地、失業(yè)等問題
　　
　　江東區(qū)是寧波市中心城區(qū)之一(類似北京的朝陽區(qū))，面積37．7平方公里，常住人口30萬，以城市居民為主。該區(qū)城市部分有5個街道、49個社區(qū)；農村部分只有2個鄉(xiāng)、29個行政村，但轄區(qū)面積約18平方公里，約為全區(qū)總面積的50％。20世紀90年代寧波提出城區(qū)東擴戰(zhàn)略以來，農田不斷被大量征用，但農區(qū)的鄉(xiāng)、村管理模式沒有變化，農民的身份也沒有變化。到2000年，該區(qū)已有40％的村成為“城中村”，未被城區(qū)包圍的農村因部分土地已被征用，農村經濟發(fā)展空間越來越小，部分農民失地后就業(yè)成為問題，相應的社會保障機制又沒有及時建立；城鄉(xiāng)農民、居民混居，一城兩制、一廠兩制、一家兩制，兩種身份，不同待遇；在農村集體經濟內部，干部群眾之間因征地費的使用、集體資產的管理等產生的矛盾也很突出，各種利益訴求不同人群得不到妥善的協(xié)調和安排，致使社會矛盾、社會問題增多。江東出現(xiàn)的問題，是全國城市化過程中比較普遍的問題。
　　江東區(qū)委、區(qū)政府在省、市領導和相關部門的支持下，經過長期醞釀和積極探索，決定實施以“撤村改居、股份合作制改革、舊村改造”為主要內容的農村城市化改革。改革于2001年試點，之后又擴大試點，于2004年全面推開，至今已基本完成了三項改革。
　　
　　(一)撤村改居
　　根據(jù)相關文件精神和實際情況，江東區(qū)實施撤村建居和撤村并居兩種改革形式。撤村建居是撤消行政村建制，給全體村民辦理農業(yè)戶口轉為非農業(yè)戶口的手續(xù)，同時，建立相應的居委會(現(xiàn)稱社區(qū)委員會)，實行城市社區(qū)管理。撤村并居是撤消行政村建制，給全體村民辦理農業(yè)戶口轉為非農業(yè)戶口，不建社區(qū)組織，村民農轉非后歸并到居住地的社區(qū)，受當?shù)厣鐓^(qū)管理。此項工作自2001年8月開始試點，到2004年4月完成，歷時兩年8個月。由于這項改革適應了發(fā)展的要求，符合村民要求農轉非的愿望，進展很順利。全部29個村中有22個實現(xiàn)村改居，有7個村實現(xiàn)村并居；共有10358家農戶、21950名農民實現(xiàn)農轉非。
　　
　　(二)農村經濟合作社實行股份合作制改革，這是“三改一化”的重點和難點
　　江東區(qū)的農村股份合作制改革，是以國家、省、市有關股份合作制文件為指導，依據(jù)本地實際，并參照外地經驗，為適應寧波城市化發(fā)展要求而進行的一場具有制度創(chuàng)新意義的改革。其具體做法是，對原集體經濟組織進行股份合作制改革，集體資產折價量化到人，農民成為股東，成立股份經濟合作社，選舉董事會、監(jiān)事會經營管理。
　　
　　(三)舊村改造
　　江東區(qū)經過調查摸底，全區(qū)到2000年底共有29個行政村需要改造。按照寧波市的發(fā)展總體規(guī)劃，這些村全部被納入建設改造計劃，區(qū)分輕重緩急，先城中村，后近、遠郊村，分批有序推進。在實施過程中，江東區(qū)堅持不與民爭利，采取整體拆遷、先建后拆、拆一賠一、就近安置等政策和措施，使舊村改造進展順利。至今已有9個村全面完成改造任務，13個村正在進行中，遠郊7個村已列入市的東郊新村開發(fā)計劃，預計舊村改造將于2007年底全部完成。
　　
　　二、城郊農村集體經濟實現(xiàn)了比較圓滿的轉型
　　
　　江東區(qū)“三改一化”的核心是農村合作經濟股份制改革。在城市化過程中，農村集體經濟組織的集體資產面臨著幾種選擇：一是成為“城中村”，土地被征用轉為非農用地，村委會、經濟合作社還繼續(xù)存在，農民不再從事農業(yè)生產，而靠出租房屋或靠打工等為生。二是把集體資產賣凈分光，集體經濟組織就此散伙，農民各奔東西。三是對原集體經濟組織進行股份合作制改革，集體資產折價量化到人，農民成為股東，成立股份經濟合作社，選舉董事會、監(jiān)事會經營管理。江東區(qū)選擇了第三種方式。從2001年開始，江東區(qū)經過3年多的摸索、試點和推廣，現(xiàn)在已完成了這項改革。他們的具體做法是：
　　
　　(一)把集體資產全部折價量化
　　村級集體資產主要包括三部分：一是實行家庭聯(lián)產承包責任制前原生產隊積累的資產。二是土地資產。歷年已征土地的補償金、自用土地及其建筑物的折價，未征用土地按政府公布的征用價格計算的資產。三是1983年實行家庭聯(lián)產承包責任制以后集體經濟創(chuàng)造積累的各種資產，包括生產性固定資產，主要是指集體所有的出租廠房、農貿市場等建筑(包括在建工程)、流動資產、非生產性固定資產(主要指學校、衛(wèi)生所等公益性資產)，以及多種土地資產等。上述資產全部根據(jù)相關文件和干部群眾認同的方式量化為貨幣。江東區(qū)農村比較富裕，據(jù)統(tǒng)計人均集體資產在10萬元以上。
　　
　　(二)把股權分配到人
　　經過反復討論、斟酌和協(xié)商，江東區(qū)只設人口股、農齡股兩個股種。所有量化的集體資產都按這兩種股份分配。分配比例各村不同，有的“人三、農七”，有的“對半開”等。關于股權享受對象的界定，時間限定為第一輪土地承包責任制落實之日起(1983年1月1日)，到社區(qū)股份經濟合作社章程通過之日止。在這個時段內的在冊和部分曾經在冊的人員(如參軍服義務兵役者、就地農轉非未帶走土地資產者等)享有人口股；在這個時段內參加本村勞動或曾經參加過勞動的人員享受農齡股。分配的結果，有4種股東：大多數(shù)人享有人口股、農齡股；有些人只享有人口股(16歲以下的兒童、少年)；有些人只享有部分農齡股(如有的人已經農轉非而沒有人口股，但曾在村里勞動過，就按照實際勞動年限計算農齡股。有位部隊的師長參軍前在本村勞動3年，當義務兵3年，則計算6年的農齡股，提干后就不算了)：有些人享有人口股和部分農齡股(如有些人前些年已出村自謀職業(yè)，但戶口未遷出，他們享有人口股和外出前在村勞動年數(shù)的農齡股)。經過反復計算、登記和核實后，把每人的人口股、農齡股及具體金額進行公示，無異議后，由社區(qū)股份經濟合作社發(fā)給股權證，使村民成為股東。
　　
　　(三)股權管理
　　江東區(qū)采取的是相對靜態(tài)管理股權的模式。集體資產量化，股份分到個人并發(fā)給股權證，股東憑證領取股份收益。集體資產全部作股，一次分配完畢，從此“生不增，死不減”。股權可以繼承，傳給法定繼承人；股權也可以轉讓，但只能轉給本村人，并要得到董事會的同意，辦理相關手續(xù)；股東不能退股提現(xiàn)。
　　
　　(四)成立社區(qū)股份經濟合作社
　　在改革過程中，堅持原有的集體資產集體所有制不變，堅持集體所有資產“只股不分”，成立社區(qū)股份經濟合作社。設立股東(代表)大會、董事會、監(jiān)事會。由股東(代表)大會通過股份經濟合作社章程，選舉產生董事會、監(jiān)事會。由董事會、監(jiān)事會主持股份經濟合作社的日常經營管理。近幾年，新成立的股份經濟合作社在寧波大發(fā)展的經濟環(huán)境下，經營得都很好，集體資產大量增值，股東分紅年年都有增加。今后，社區(qū)股份合作社將逐步轉向“資產運作、資本運作”，大力發(fā)展服務業(yè)為主的第三產業(yè)，進行公司化運作，待條件成熟再啟動公司化改革。
　　江東區(qū)的農村股份合作制改革實踐證明，這項改革很成功，使原集體經濟組織的人、財、物都得到了妥善的安置。突出表現(xiàn)在以下幾個方面：
　　第一，堅持了農村集體資產的集體所有制不變。通過改革，明晰了產權主體(村民是股東)，理順了分配關系(按股分紅)，規(guī)范了經濟管理制度，適應了工業(yè)化、城市化和市場化發(fā)展的要求。通過股份經濟合作社的運作，保持、鞏固和壯大了集體經濟。
　　第二，農民順利轉化成為城市的職工和市民。江東區(qū)通過改革使農民成了社區(qū)股份經濟合作社的股東，這實際上是對他們當年的土地等生產資料入社產權的確認，農民可以憑股分紅和其他福利，他們仍是社區(qū)集體經濟的主人。另外，通過舊村改造采取拆一還一等政策，使多數(shù)農戶有了兩套或兩套以上的住房，可以用于出租取得房租收人。通過農轉非，農民都有了城市居民的身份，經過區(qū)、街道的努力，已經使82％的勞動力在二、三產業(yè)就業(yè)，有了工資收入。江東區(qū)近幾年實行城鄉(xiāng)一體化的社會保障體制綜合配套改革，使失地農民的養(yǎng)老保障和新型合作醫(yī)療全面推開，目前覆蓋率已分別達到100％和86％。
　　需要特別指出的是，江東區(qū)的中老年農民對改革特別擁護，股份制改革中他們得到的人口股、農齡股全是最高股(最富的一個村，最高股達37．67萬元)，且股金以實名分到個人。目前，有些地方不少老年農民在集體經濟中辛苦勞動一輩子，到老時手中一無所有，全靠兒孫贍養(yǎng)，在家庭里沒有經濟地位。但江東區(qū)實行股份合作制，老人分得最高的股權，多則30多萬，少則近10萬，每年有分紅收入又有養(yǎng)老金和醫(yī)療保障。他們有集體經濟作靠山，經濟地位變了，可以安度晚年，許多家庭關系也變得和睦了。
　　第三，農村基層干部有了新的出路，轉移到新的舞臺施展才能。江東區(qū)的農村基層干部，在實現(xiàn)股份合作制改革中，主動提出不設集體股(有的地區(qū)集體股占50％以上，理由是領導可以控股)，不設貢獻股(有的地區(qū)為干部專設貢獻股)，他們同農民一樣，只分人口股和農齡股。由于江東區(qū)農村基層干部在群眾中享有威信，在股份制改革中表現(xiàn)出高風格，起到模范帶頭作用，得到農民群眾的信任，也保證了改革的順利進行。在轉制后的社區(qū)股份經濟合作社股東(代表)大會上，經過民主投票選舉，原來的村、組干部大多數(shù)被選舉為董事、董事長或監(jiān)事、監(jiān)事會主席。
　　第四，為城市經濟發(fā)展注入了新的活力。江東區(qū)通過轉制改革，使29個農村集體經濟組織全部轉化為社區(qū)股份經濟合作社，總資產達到29億多元。它們主要經營房地產、樓宇租賃、物業(yè)管理、專業(yè)市場，實行市場化、企業(yè)化經營，這實際是在城市經濟中增加了29個大公司。近幾年，江東區(qū)經濟出現(xiàn)了歷史上從未有過的好業(yè)績，其中有社區(qū)股份經濟合作社的重要貢獻。
　　第五，破解了城鄉(xiāng)二元經濟社會結構，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，為構建和諧社會奠定基礎。江東區(qū)通過“三改一化”的實踐，解決了“城中村”問題，又通過戶口、社會保障、社會事業(yè)等體制改革，為農民變?yōu)槌鞘芯用駵蕚浜昧私洕⒄巍⑸鐣榷喾矫娴臈l件，實現(xiàn)較順利的平穩(wěn)過渡，破解了城鄉(xiāng)二元結構問題，這就為江東區(qū)構建社會主義和諧社會奠定了良好基礎。該區(qū)近幾年順利東擴，城市化發(fā)展很快，建成區(qū)已由2001年的15平方公里，擴大到2005年的30平方公里，各項經濟社會指標都有較大幅度提高，區(qū)屬口徑的生產總值，2001年為20．75億元，地方財政收入為3．04億元；2005年為100．36億元、地方財政收入為12．25億元。
　　
　　三、江東區(qū)“三改一化”的基本經驗
　　
　　(一)貫徹落實“以人為本”的科學發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的指導方針
　　江東區(qū)在調研、醖釀和試點初期就提出“要著眼于城鄉(xiāng)一體化改革，以農村社區(qū)化、農民市民化、社會多元化、保障規(guī)范化和發(fā)展市場化為改革的出發(fā)點”。在郊區(qū)農村實現(xiàn)城市化過程中，積極穩(wěn)妥地推進“三改”和與此相配套的多項改革，既保證了城市化發(fā)展順利推進，又維護了農民權益，解放了生產力，促進了經濟社會發(fā)展，維護了社會穩(wěn)定，實現(xiàn)了多贏目標。
　　
　　(二)不與民爭利，正確處理好國家、集體、個人三者的利益關系
　　江東區(qū)的“三改一化”，正確處理好了國家、集體、個人三者的利益關系。首先，處理好了政府同農村基層組織、集體經濟組織的關系，即通過基層組織按有關規(guī)定征用農村土地并給予應有合理的補償，在征用地中留出10％作為農村集體的發(fā)展用地，在改革中堅持集體所有制不變，保護集體經濟資產不被流失。其次，正確處理好農村集體同農民個人的關系，通過“三改”使農民轉變了身份，成為社區(qū)股份經濟合作社的股東，有了新的職業(yè)和多種收入，還可以同市民一樣享有城市公共產品服務。
　　
　　(三)“三改一化”的靈魂是改革，改革是動力源泉，城市化是目標
　　通過改革實現(xiàn)城市化，這是江東區(qū)取得成功的要訣。在農村實現(xiàn)城市化，不僅要實現(xiàn)農村農民生產方式和生活方式的歷史性變革，在當今中國關鍵是首先要實現(xiàn)體制的轉變，沒有敢闖敢干的大膽改革精神，沒有踏實細致的工作作風，是做不成的。江東區(qū)的“三改一化”，是通過改革實現(xiàn)城市化的一個創(chuàng)造，對全國城郊農村實現(xiàn)城市化具有重要的示范作用。
　　
　　(四)領導與群眾相結合，走群眾路線，尊重群眾的意愿，維護群眾的權益，一切依靠群眾，是實現(xiàn)“三改一化”的基本途徑
　　整個實現(xiàn)“三改一化”的過程，實際上就是江東區(qū)委、區(qū)政府尊重群眾意愿，代表群眾的利益，一切依靠群眾，群策群力解決一個又一個問題的過程。實踐再次證明，我們的各項改革，要想取得成功，只有尊重群眾意愿，代表群眾利益，一切依靠群眾，走群眾路線，才能不斷取得成功。
　　(執(zhí)筆：中國社會科學院榮譽學部委員、社會學所研究員陸學