新形勢下縣域統籌發展的若干思考

　　縣域統籌發展是一個新的概念。本文打算對新形勢下縣域統籌發展出現的問題進行經濟理論方面的思考，并對政府應該采取的政策方向給出自己的一點粗淺見解。
　　
　　一、公共設施的規模化利用問題
　　
　　萬人體育場、ⅹⅹ大劇院……，這些都似乎成了經濟發達地方的形象代言，無怪乎一些經濟發展相對優越的縣（市）也爭相上馬這些項目，整個城市形象也大大為之提升。北京、上海、廣州這樣的大城市幾乎每天都有歌星演出，一定時間內總會承辦一些中大型體育比賽，至于大型招聘會、大型會展等活動也是持續不斷，大型公共設施能夠實現規模利用。而小縣城就沒那么幸運了，大型設施的利用率較低。這里面就涉及到了公共設施的規模化利用問題，經濟學里的規模經濟是指通過合理安排一定經濟實體內各生產要素的比例和數量，從而控制經濟實體的整體規模而取得最大化經濟效益。反映到公共設施中來，命題轉變為一個大型體育場或者劇院能夠輻射多少人，或者說就是大概多少人需要一個大型體育場或者劇院；如果兩個縣城的百姓只需要一個劇院，那么這兩個縣城都分別建一個劇院就是規模不經濟了。
　　現實中，各中小城市熱衷于搞這些大型公共設施建設（當然也有些確屬必要，但至少沒對其規模大小進行確切研究），其原因是多方面的。一個是縣域合作提供公共設施的交易費用太大。究竟各自有多少百姓需要劇院？投資需要如何劃分？項目落地在何處？項目落地后又會對各方原有空間規劃造成什么影響？等等問題，盡管區區幾億投資對于發達縣城來說已非難事，但涉及這些利益問題時各方仍然會展開激烈的爭論，達成交易的成本非常大，以至于最后一般都不了了之、各自行事。另一個是對地方政府的考核方式不盡合理。對GDP、投資額的考核仍然是目前對政府政績考核的主要方面，更何況大型公共設施一般都是“民心”工程，上這些項目既可以拉大投資，又可以凝聚民心，可謂一舉兩得，至于建設規模大小或者是否可以多方共建多方共享則往往容易被忽視。
　　公共設施規模化利用是實現縣域統籌發展的一個根本要求，上一級政府應該在這方面有所作為。上一級政府不能僅僅成為統籌發展口號的提出者和信息的收集者，而應該滲透到項目和決策的進程中去，要認真研究一些重大公共設施項目是否可以實現共建共享，要對涉及多個縣（市）的建設項目有資金預算或者投資分成方案，對這些項目涉及各方的成本、收益應有動態把握。
　　
　　二、從帕累托改進到卡爾多－希克斯改進
　　
　　上級政府對下屬各級政府的行政決策有一個普遍特點，就是力求折中和公允，這種“保守療法”比較符合林德布羅姆的漸進主義精神，能夠帶來既定范圍內的帕累托最優。比如一條經過A、B兩縣的鐵路要設置站點，由于站點所在地會帶來巨大的客流和商機，兩縣會爭搶客運站點，上級政府協調的結果很有可能是設在兩個縣之間正中的位置，這樣兩個縣都能增加效益，決策就很容易被通過；相反，強執一端則會使決策遲遲難以通過，有利的機會也會喪失殆盡。
　　帕累托最優是指在不減少一方福利的情況下，就不可能增加另外一方的福利；而帕累托改進是指在不減少一方的福利時，通過改變現有的資源配置而提高另一方的福利。在上例中，如果站點設在A縣，B縣今后的商機和客流將受到很大影響，考慮到機會成本，對B縣來說該決策的效益是減少的。所以無論站點設在A縣還是B縣，都不能實現帕累托改進，最終決策一般是位于兩縣之間，從而實現帕累托最優。但是不是帕累托最優狀態就達到了整個范圍內效益最大化了呢？答案并非如此。
　　卡爾多—希克斯改進的一個基本原則是“補償原則”，這同時也是縣域統籌發展中必須要面對的一個現實問題。縣域統籌中經常會遇到諸如邊界污染治理、道路站點設置、道路拓展政策處理等問題，上一級政府應在充分協調的基礎上，出臺必要的“補償方案”，以利于項目的推進實施。可以認為，沒有合理有效的“補償方案”，統籌發展政策的阻力將會非常大，各方達成交易的成本也變的很高，也幾乎難以實現既定范圍內的卡爾多－希克斯改進。
　　
　　三、比較優勢的實現：公共資源的“交易”如何進行？
　　
　　比較優勢理論可以這樣理解：兩國間勞動生產率的差距并不是在任何商品上都是相等的，處于絕對優勢的國家應集中力量生產優勢較大的商品，處于絕對劣勢的國家應集中力量生產劣勢較小的商品，然后通過貿易交換，雙方都能得到好處。比較優勢針對的是商品交易，而且交易也特指國際間的貿易，其實縣域統籌發展中也涉及到比較優勢實現的問題。不同的地方在水、土地、電力等公共資源方面各有自身的比較優勢，而且這些優勢只能在臨近縣域才能得以實現，縣域統籌發展無疑為相鄰縣域兌現彼此的比較優勢提供了契機。
　　縣域間公共資源比較優勢的實現也存在著一些困難，一個是公共資源如何定價的問題。A縣地勢較高，山區面積占比大，有大量蓄水，水利發電能力較強，但發展工業所需的平原土地要素較為缺乏；B縣平原面積多，工業經濟較為發達，但支持工業進一步發展的水、電等資源要素較為緊缺。兩縣均有各自比較優勢，相互統籌有利于雙方“共贏”，各自自我發展則比較優勢難以發揮。但是，水、電價格兩縣可能并不一致，土地價格更是難以評定，而且涉及到不同地段的土地價格、水電輸送配給成本等都較難確定，影響了兩縣要素統籌工作的開展。另一個是支持公共資源交易的政策和制度基礎尚未有效建立起來。水、電的成本相對容易計算，有些地方也已經建立起了異地供給的市場化配置機制；但土地的性質較為特殊，具有不可流動性，尤其是集體土地的流轉更是缺少體制基礎，異地供給難度很大；排污權轉移、補償機制等都尚未真正建立起來，影響了公共資源交易的進行。各級政府要真正實現縣域公共資源統籌，積極兌現臨界縣域的資源比較優勢，必須在資源定價和體制變革兩方面下足工夫。
　　
　　四、縣域統籌中如何破解信息不對稱的問題
　　
　　信息不對稱是指市場交易的各方所擁有的信息不對等，買賣雙方所掌握的商品或服務的價格、質量等信息不相同，即一方比另一方占有更多的信息，處于信息優勢地位，而另一方則處于信息劣勢地位。信息不對稱會導致市場失靈，一些市場交易會因此而難以達成。縣域統籌中至少存在三種信息不對稱問題：一是統籌發展的政策和項目形成與當地百姓的真實所需可能并不對稱。上級政府的政策要求、本級政府在規劃或年度計劃中業已排定的項目經過適當包裝，就形成了縣域統籌發展的基本內容，很少考慮“吸引民智”。二是上級政府與下級政府之間的信息不對稱。縣域統籌中上級政府一般是以搞好規劃、出思路政策為主，對具體項目的形成和實施則較少過問，各有關部門僅僅變成了政策發布者和信息收集員，政策規劃和項目實施變成了兩張“皮”，很難耦合在一起。三是縣域之間的信息不對稱。受行政權限的限制，相鄰縣域在財政、環境執法、污染治理等方面對對方的情況較難掌握，且跨區域的項目政策處理也較為困難，一些項目因此擱淺，影響了縣域統籌發展的進程。
　　這些信息不對稱問題已經成為縣域統籌發展道路上的絆腳石，破解這個難題的方法很難一一列舉。
　　縣域統籌發展是新形勢下我們必須面對的一個現實問題，是在中央宏觀調控和科學發展觀指引下各地實現發展模式轉型的一個必然反應。套用經濟學中基本的“均衡”思想，縣域統籌發展應該實現：一是生產要素自由流動，以求生產成本最低；二是生產過程互相協調，以求管理成本最優；三是各種信息相互交匯，以求交易成本最低。
　　（作者單位：浙江省慈溪發展和改革局）