金融財(cái)稅法律調(diào)控與房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展

　　房地產(chǎn)是指土地及其土地上的房屋建筑物等不動(dòng)產(chǎn)。所謂房地產(chǎn)業(yè)是為實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)及其建筑物的權(quán)屬而進(jìn)行的相應(yīng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一個(gè)產(chǎn)業(yè)部門，這種相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)包含土地的取得、從事房地產(chǎn)開發(fā)、交易與經(jīng)營(yíng)、管理和服務(wù)等房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各經(jīng)濟(jì)單位的組成的總稱。
　　房地產(chǎn)市場(chǎng)的主要特點(diǎn)是：土地批租的國(guó)家壟斷性和稅費(fèi)的統(tǒng)一性相當(dāng)強(qiáng)；房地產(chǎn)投資大、周期長(zhǎng)、潛在的風(fēng)險(xiǎn)多；資金積累的初始性和經(jīng)濟(jì)效益比較高；房地產(chǎn)業(yè)的群體性、關(guān)聯(lián)性和區(qū)域性比較突出。
　　
　　一、房地產(chǎn)業(yè)存在的主要問題
　　
　　（一）房?jī)r(jià)水平偏高、價(jià)格上漲過快
　　2006年12月，全國(guó)70個(gè)大中城市房屋銷售價(jià)格同比上漲5.4%，漲幅比11月高0.2個(gè)百分點(diǎn)；環(huán)比上漲0.6%，北京、深圳更是房?jī)r(jià)上漲最快的城市，12月份兩城市漲幅達(dá)到兩位數(shù)，分別為10.4%和10.0%。
　　
　　（二）房地產(chǎn)供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理，畸形發(fā)展
　　從2006年全國(guó)銷售商品房面積看，在我國(guó)三類住房（高檔商品住房—豪華型住房，商品住房，經(jīng)濟(jì)適用房）中，90平方米以下只占20%，90到144平方米占53%，144平方米以上占27%。從銷售套數(shù)上看，90平方米以下占33%，90到144平方米占52%，144平方米以上占15%。政府為了首先滿足中低收入者的住房需要，提出了經(jīng)濟(jì)適用房的概念和標(biāo)準(zhǔn)。從建設(shè)部拋出的方案看經(jīng)濟(jì)適用房每戶90平方米的標(biāo)準(zhǔn)難以實(shí)現(xiàn)，因?yàn)樵谀壳胺慨a(chǎn)市場(chǎng)上，戶型偏大用房是一個(gè)突出的問題。一般需求是120平方米，這就導(dǎo)致90平方米的住房沒人買，房地產(chǎn)開發(fā)商對(duì)此項(xiàng)開發(fā)也按兵不動(dòng)，從而致使120平方米以上大戶型的住房?jī)r(jià)高排隊(duì)買不到。這是由于房地產(chǎn)供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理所造成的矛盾所致。
　　
　　（三）房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序混亂
　　全國(guó)各地商品房庫(kù)存量居高不下，目前已高達(dá)近億平方米，特別是高檔商品房的空置率同比數(shù)字仍在不斷上升，造成極大的社會(huì)資源浪費(fèi)；房地產(chǎn)資金投向?qū)用娌缓侠恚胀ㄉ唐贩刻貏e是經(jīng)濟(jì)適用房的開發(fā)建設(shè)比例與我國(guó)現(xiàn)階段居民的收入層面相比，比例明顯偏低，導(dǎo)致城鎮(zhèn)低收入者的住房需求無法得到保障與滿足，這種供給與需求之間的矛盾日益加劇；房地產(chǎn)開發(fā)過程中存在非法侵占、征用土地以及拖欠農(nóng)民工資等現(xiàn)象仍然不斷發(fā)生，引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問題；房地產(chǎn)投資增長(zhǎng)偏快、能源消耗過大，以至于引發(fā)鋼材、煤炭、水利、電力等原材料供應(yīng)緊張。
　　
　　二、對(duì)促進(jìn)我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的幾點(diǎn)建議
　　
　　（一）轉(zhuǎn)變觀念、明確政府在房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的地位和職責(zé)
　　1.樹立房地產(chǎn)的二重性觀念。近期政府所采取的房地產(chǎn)業(yè)的調(diào)控政策效果不顯著，其原因是對(duì)土地和房地產(chǎn)的二重性認(rèn)識(shí)不清，若只依靠住房的商品化，解決不了社會(huì)中低收入階層的住房基本保障問題。若只靠財(cái)政補(bǔ)貼，住房公積金也解決不了住房商品化市場(chǎng)的發(fā)展，滿足不了各階層對(duì)住房的需求。中國(guó)人民大學(xué)徐孟州教授和北京市建行谷祥總經(jīng)理指出：“在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，房地產(chǎn)具有公共產(chǎn)品和商品的二重性。”房地產(chǎn)作為公共產(chǎn)品，政府應(yīng)當(dāng)?shù)蛢r(jià)和廉價(jià)地向中低收入者提供住房保障，也就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下住房的社會(huì)保障問題，這部分住房不應(yīng)當(dāng)做商品，而應(yīng)當(dāng)用財(cái)政補(bǔ)貼和住房消費(fèi)者出資的方法解決低收入者的住房問題。房地產(chǎn)作為商品，投放市場(chǎng)尊重價(jià)值規(guī)律進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)、增加收入、獲取利潤(rùn)。由于二重性的這個(gè)觀點(diǎn)不明確，混淆了政府提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的社會(huì)職能，與發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)反映商品市場(chǎng)——房地產(chǎn)市場(chǎng)的兩種職能作用，混淆了政府與社會(huì)保障、政府與市場(chǎng)、政府與廣大居民消費(fèi)者、政府與房地產(chǎn)開發(fā)商之間的法律關(guān)系。
　　2.樹立以人為本與社會(huì)和諧觀念。實(shí)現(xiàn)以人為本要求，應(yīng)當(dāng)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本目標(biāo)上，充分體現(xiàn)滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需要；在住房問題上，體現(xiàn)政府有責(zé)，人人有份，既能解決和滿足高收入者的住房要求，又能解決和滿足中低收入者的住房要求，在住房的資源配置達(dá)到公平合理，協(xié)調(diào)發(fā)展。構(gòu)建和諧社會(huì)要求，應(yīng)當(dāng)把住房當(dāng)作國(guó)計(jì)民生的基本要素看待，只有安居才能樂業(yè)，和諧社會(huì)要求政府給社會(huì)公眾提供良好的社會(huì)環(huán)境和居住條件，這其中也包括抑制過高的房?jī)r(jià)、以保證最基本的居住條件。
　　3．從中國(guó)人多地少，資源有限的實(shí)際出發(fā)，正確引導(dǎo)住房消費(fèi)。要與資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的社會(huì)目標(biāo)結(jié)合起來。目前不少居民與開發(fā)商超越自身能力，貸款購(gòu)房和盲目攀比、追求大、洋、豪趨勢(shì)。而有些人存在住房過多、過好、擠占社會(huì)資源的情況。要通過社會(huì)引導(dǎo)和國(guó)家宏觀調(diào)控政策，不斷調(diào)整和防止住房相差懸殊的情況。
　　
　　（二）從稅收的調(diào)控角度實(shí)行有輕有重、有獎(jiǎng)有限的稅收政策
　　我們?cè)谑崂砗头治隽私鼉赡瓿雠_(tái)的有關(guān)房地產(chǎn)業(yè)稅收制度（包括二手房交易的營(yíng)業(yè)稅、調(diào)整后的城鎮(zhèn)土地使用稅等）之后，認(rèn)為這項(xiàng)政策是限制房地產(chǎn)交易的成分比較濃，并且有的也難以實(shí)行，建議要從根本上改革房地產(chǎn)稅收制度，如創(chuàng)造條件，初步開征社會(huì)保障稅、物業(yè)稅和遺產(chǎn)稅。而對(duì)現(xiàn)有的土地增值稅制度、城鎮(zhèn)土地使用稅制度、契稅制度、營(yíng)業(yè)稅制度、印花稅制度、城市維護(hù)建設(shè)稅等要在認(rèn)定他們的屬性的基礎(chǔ)上充分挖掘他的作用。但我們認(rèn)為稅收對(duì)房地產(chǎn)的調(diào)控作用也不是萬能的。他必須與價(jià)值規(guī)律、價(jià)格政策、財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)經(jīng)政策相配套，同時(shí)我們認(rèn)為加強(qiáng)房地產(chǎn)稅征管力度，做到應(yīng)收盡收也是很重要的。譬如對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)征收的土地增值稅由過去實(shí)行的“先予預(yù)征后清算”的辦法，改為“限期結(jié)算清繳”的方法。這就有力地加強(qiáng)了對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)商的稅收征管力度，以及對(duì)房地產(chǎn)業(yè)從開發(fā)到銷售全過程的的調(diào)控作用。
　　
　　（三）開辟多渠道的房地產(chǎn)市場(chǎng)的資金來源，實(shí)行有區(qū)別的房地產(chǎn)信貸制度
　　針對(duì)目前房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)融資渠道單一，房地產(chǎn)業(yè)對(duì)營(yíng)業(yè)銀行的過分依賴和風(fēng)險(xiǎn)加大的情況，我們認(rèn)為從住房的二重性的基本觀點(diǎn)出發(fā)，應(yīng)當(dāng)適度發(fā)展房地產(chǎn)資本市場(chǎng)，適度實(shí)行信托投資，適度劃分銀行信貸結(jié)構(gòu)和適度發(fā)展個(gè)人住房?jī)?chǔ)蓄，合理使用住房公積金制度，以及逐年加大和嚴(yán)格掌握政府對(duì)住房的財(cái)政補(bǔ)貼。對(duì)個(gè)人住房的資金來源仍然主要依靠個(gè)人收入中住房消費(fèi)與投資部分和住房公積金，以及住房?jī)?chǔ)蓄與貸款。強(qiáng)化社會(huì)信用制度。預(yù)防房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)。住房信用貸款的形式可以是封閉式的，也可以是非封閉式的。但封閉式的形式比較成功。
　　
　　（四）大力完善房地產(chǎn)業(yè)的法律制度體系
　　針對(duì)目前我國(guó)尚無一部對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)、經(jīng)營(yíng)動(dòng)作過程以及房地產(chǎn)業(yè)開發(fā)企業(yè)的行為作出規(guī)范的法律狀況，以及涉及房地產(chǎn)開發(fā)、經(jīng)營(yíng)管理的法律條文不僅數(shù)量少、體系不健全，而政府也往往只是運(yùn)用某些政策措施、行政手段、臨時(shí)辦法對(duì)房地產(chǎn)進(jìn)行調(diào)整，而缺乏系統(tǒng)的法律規(guī)范和約束。例如，商業(yè)銀行中的個(gè)人住房按揭貸款業(yè)務(wù)已經(jīng)開展多年，在對(duì)貸款對(duì)象的審查程序上不僅要求銀行自身進(jìn)行審查，還委托了某些中介機(jī)構(gòu)、如律師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所進(jìn)行審查，不可謂不嚴(yán)格，但事實(shí)證明這類審查流于形式的仍然為數(shù)不少，實(shí)踐中房地產(chǎn)按揭貸款欺詐案件在數(shù)量上大幅上升，商業(yè)銀行自身的規(guī)定根本沒有起到為其規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)的目的。顯然，以規(guī)范性的法律加以約束和調(diào)整，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的法律責(zé)任，才有可能使商業(yè)銀行金融風(fēng)險(xiǎn)的概率降低。房地產(chǎn)開發(fā)、經(jīng)營(yíng)中的土地交易、資金投向缺乏法律的規(guī)范和約束，投機(jī)性極大。房地產(chǎn)開發(fā)法律、政策中的歧視性規(guī)定也引發(fā)壟斷，破壞了房地產(chǎn)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。涉及房地產(chǎn)處置的某些法律規(guī)定也不明確、具體，帶來處置上的難度。例如，我國(guó)目前房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)一般是以房地產(chǎn)抵押方式獲取商業(yè)銀行提供的開發(fā)貸款的，而當(dāng)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)經(jīng)營(yíng)不良導(dǎo)致停業(yè)、破產(chǎn)時(shí)，雖然政策上允許以開發(fā)企業(yè)設(shè)定抵押的房地產(chǎn)作為償還商業(yè)銀行貸款的資產(chǎn)，但可能由于受到房地產(chǎn)市場(chǎng)整體低迷狀況的影響以及紛繁復(fù)雜的變現(xiàn)程序的制約，商業(yè)銀行要處置抵押的房地產(chǎn)確實(shí)會(huì)出現(xiàn)一定的困難。
　　在這種新情況、新問題面前，提出修改有關(guān)房地產(chǎn)法律調(diào)控的幾項(xiàng)建議。
　　1.對(duì)1994年制定的《城市房地產(chǎn)管理法》進(jìn)行修訂，包括對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)取得土地的法律形式及其有關(guān)規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)的原則和組織形式，房地產(chǎn)交易行為的有關(guān)規(guī)定（含房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押、房屋租賃、中間服務(wù)機(jī)構(gòu)）違反房地產(chǎn)法的法律責(zé)任進(jìn)行補(bǔ)充。
　　2.建議對(duì)1997年制定的《建筑法》，包括建筑許可制度、建筑發(fā)包承包，建筑工程監(jiān)理，建筑安裝生產(chǎn)管理，尤其是建筑工程質(zhì)量監(jiān)理進(jìn)行補(bǔ)充。
　　3.建議修訂1990年制定的《城市規(guī)劃法》，對(duì)城市規(guī)劃中的土地、建筑、市政、市容、交通等內(nèi)容規(guī)劃的制定，對(duì)城市新區(qū)開發(fā)和舊區(qū)改建，對(duì)城市規(guī)劃的審批和實(shí)施程序進(jìn)行修訂和補(bǔ)充。
　　4.專門制定相關(guān)的條例，包括制定房地產(chǎn)開發(fā)與交易條例、房地產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例、房地產(chǎn)業(yè)中間機(jī)構(gòu)及資產(chǎn)評(píng)估條例、房地產(chǎn)違法處置法條例等等。有的要逐漸用法律手段來替代行政的、政策的、臨時(shí)的辦法。要把經(jīng)濟(jì)手段與法律手段、行政手段結(jié)合起來，在運(yùn)用這三種手段的過程中要實(shí)行民主決策，充分聽取群眾意見，體現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。
　　（作者系中國(guó)法學(xué)會(huì)財(cái)稅法研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)稅法研究中心主任）