主體功能區建設的理論、實踐綜述

　　我國“十一五”規劃綱要首次明確提出，“根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來我國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，按照主體功能定位調整和完善區域政策及績效評價，規范空間開發秩序，形成合理的空間開發結構。”主體功能區的劃分，將成為我國今后空間布局和區域發展的指導方針，主體功能區的建設也將成為我國“十一五”及今后一段時期的熱點和重點。
　　
　　一、主體功能區建設的理論探索
　　
　　設立主體功能區的提法在我國的發展戰略規劃中還是首次，對于主體功能區的理論研究還處于探索和討論階段，歸納起來主要包括以下幾個方面的內容：
　　
　　（一）主體功能區建設的重要性和創新性得到高度認可
　　理論界對主體功能區建設的創新性和重要性從多緯度進行了闡述：
　　一是主體功能區的新提法意味著我國政府政策模式的轉變，意味著我國區域發展和區域合作的導向變化。表明我國區域發展戰略出現了從“切塊式”發展向更加講求科學性、合理性轉化的趨勢。
　　二是主體功能區將成為政府進行宏觀調控的新途徑。主體功能區劃作為未來引導和約束我國未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局的總體方案，將對我國規范空間開發秩序產生深遠和實質性的影響。
　　三是主體功能區建設可有效發揮區域協調功能。有利于縮小區域發展差距，實現經濟發展和人民生活水平的協調。
　　
　　（二）初步明確了主體功能區的劃分原則
　　一是國土部分覆蓋原則。即主體功能區劃從長遠看應該實現國土的全覆蓋。但現階段的主體功能區劃可以考慮按照國土部分覆蓋的原則進行，符合標準的區域劃入四類主體功能區，其他區域目前并不進入，待以后時機成熟調整標準后逐步劃入四類主體功能區內。
　　二是適度突破行政區原則。即主體功能區劃從理論上講應該不囿于行政區劃，而是根據區域的資源環境承載能力、開發密度和發展潛力等自然和經濟要素，確立科學合理的區劃方案，發揮規范國土空間開發秩序、協調國土空間開發結構的作用。但是，在實際操作過程中，跨行政區劃分主體功能區存在如何實施和依靠誰來實施配套政策的問題。
　　三是自上而下原則。主體功能區劃具有全局性、引導性、約束性或強制性的特點，因此應采用自上而下的劃分方法，同時允許部分省市先行試點進行自下而上的探索，積累一些好的經驗和做法，為全國的主體功能區劃提供基礎性信息和樣板化啟示。
　　
　　（三）探索了主體功能區的層級和單元劃分
　　初步設想為構建國家級和省級兩級主體功能區劃體系。省級以下各級政府主要圍繞已經確定的國家和省兩級主體功能區劃體系，承擔包括貫徹落實、具體執行、配合實施、數據統計、信息共享等方面的職能和服務。
　　
　　（四）初步對主體功能區劃分的標準和指標體系進行了研究
　　主體功能區劃分的標準和指標體系是主體功能區研究的重點，是主體功能區具體實施的依據。有研究認為應該由中央政府制定劃分國家一級主體功能區的全國統一標準，省級政府制定劃分省一級主體功能區的各省不同的標準。主體功能區劃分指標體系要做到重點突出、目標明確、簡明實用，需要建立一套簡明實用的指標體系作為支撐。指標的選擇既要注重科學準確性，更要注重可獲得性和可應用性，力求避免指標數量過多、層次過繁，應選擇資源環境承載能力、現有開發密度和強度、發展潛力等方面的代表性指標，重點突出資源和環境方面的關鍵指標，體現資源環境對于經濟和社會發展的約束作用。初步設計的劃分指數計算方法是：劃分指數＝已開發水平／全部潛在可開發水平＝現有開發密度／（資源環境承載能力×發展潛力）。
　　
　　（五）主體功能區的分類政策設計得到了重視
　　縱向看，中央和省級政府在主體功能區的分類政策設計上承擔的職責是不同的。中央政府應制定切實可行的分類配套政策措施，國務院各相關部門制定具體的政策實施細則和條例，共同形成國家級主體功能區的分類政策體系，省級政府負責制定和實施針對省級主體功能區的分類政策，其政策設計首先必須要符合國家級主體功能區對于該區域的政策要求，同時又能根據本省實際情況保持政策設計上的靈活性和自主性。
　　橫向看，四類主體功能區的政策設計各有重點。優化開發地區的政策設計重點包括：制定嚴格的建設用地期限內和年度增量指標，明確城鎮、產業和園區單位面積土地承載量的集約用地標準；制定明確的產業項目水耗、能耗、污染物排放標準，頒布不同行業的資源回采率、綜合利用率、回收率以及污染廢棄物綜合處理率等強制性標準；制定扶持自主創新、循環經濟、清潔生產等方面的稅收優惠標準，明確對高新技術產業、吸納就業型產業、外地轉移型產業的信貸優惠額度、期限和利率標準。重點開發地區的政策設計重點包括：確定土地優先供地的額度、速度指標和簡化程序，制定土地置換的優惠辦法；出臺吸引產業項目進入和集聚的投資補貼、稅收減免、信貸優惠等實施辦法；制定加大交通、能源、水利、水電氣熱供應、污水垃圾處理等基礎設施和公用事業發展的財政資金、國際資金、民間資金等投入的優惠力度和標準；從就業安置、社會保障、教育文化、醫療衛生等方面分別制定鼓勵和吸引人口進入和集中的優惠政策。限制開發地區的政策設計重點包括：實施嚴格的土地用途管制和新增建設用地規模速度控制制度；建立規范可行的生態補償機制和辦法，明確分階段財政轉移支付的標準、規模、用途和調整辦法；制定資源消耗、環境影響、生產規模、工藝技術等方面的強制性產業準入門檻，出臺投資補貼、稅收減免、信貸投放等方面優惠政策扶持符合主體功能的特色優勢產業發展；制定居住、就業、社保、教育、衛生等方面補助政策引導當地居民向外遷移或在當地集中生活。禁止開發地區的政策設計重點包括：建立規范合理的財政維持養護機制，嚴格執行財政經費的總額保障、規范使用、控制開支等制度；明確核心區、實驗區、外圍區不同區域的人口容量、建筑、旅游、探險等開發活動的標準；加強法律、執法、輿論、公示、聽證等監管體系建設，實行游客數量控制、人類活動超載預警制度。
　　
　　二、部分省區主體功能區建設的實踐探索
　　
　　（一）主體功能區的劃分原則和標準在省級層面得到初步實踐
　　江蘇省堅持以人為本的原則，將人口的分布、人口的流動和人居的適宜性作為劃分主體功能區的最主要因素；堅持城鄉、區域統籌發展的原則，將城鄉、區域作為一個整體，突破行政區界限，突出主體功能的要求，進行通盤考慮。堅持效率最大化的原則，對各地工業化、城市化的適宜程度和效率高低進行綜合性評價。堅持保護資源環境的原則，要以較少的資源環境的代價實現更多的經濟產出，提高可持續發展能力。堅持尊重客觀的原則，以客觀分析為主，減少人為主觀性，提高劃分的科學性、公正性。主體功能區劃分的標準則采用了相對概念，重點是通過對試點地區的試點，歸納、提煉、集成一套規范的劃分主體功能區的方法和技術規范。
　　浙江省根據本省的實際情況開展標準和指標的研究，研究的重點放在資源稟賦、環境容量、現有開發密度、人口集聚趨勢、未來發展潛力和經濟社會發展方向等方面；放在認真進行資源環境承載能力、現有開發密度、經濟社會發展方向和發展潛力的分析評價；放在真正體現把區域空間開發建立在以資源環境承載能力為前提的合理開發和科學發展之上。
　　
　　（二）省級主體功能區劃分在規劃層面取得了一定的進展
　　江蘇省按照不同空間尺度劃分主體功能區。一是以縣為空間單元形成省域主體功能區。二是以鄉鎮為空間單元形成市域主體功能區。三是以網格為空間單元形成縣域主體功能區。另外，對縣域空間開發的政策進行了探索。主體功能區的實施需要產業、財稅、土地、人口、考核等多方面的政策支持。
　　浙江省在“十一五”規劃中，明確區域主體功能區劃。合理劃分優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，逐步形成功能定位清晰、發展導向明確、開發秩序規范、經濟發展與人口資源環境相協調的區域開發格局。
　　云南省“十一五”規劃中按照滇中、滇西、滇東、滇南四大片區“一優（優化開發）三重（重點開發）”的總體格局將全省劃分為4類主體功能區：優化開發區指滇中地區的昆明、曲靖、玉溪、楚雄四個城市及其相關地區。重點開發區指滇西、滇東、滇南三個片區中資源環境承載力較強、集聚經濟和人口條件較好、承載支柱產業發展和對內對外開放的區域。限制開發區指優化開發區和重點開發區內生態環境脆弱、聚集經濟和人口條件不夠好的地區，主要是天然林保護地區、退耕還林生態林地區、重要的生物多樣性保護地區、重要水源地、自然災害頻發地區等。禁止開發區是指依法設立的國家級、省級自然保護區和世界自然遺產核心區。這類區域散布于全省，要依據法律法規規定實行強制性保護，嚴禁不符合功能定位的各類開發活動。
　　四川“十一五”規劃將全省劃分為四類主體功能區：綜合開發區域，主要指成都平原地區。重點開發區域，包括攀西地區、川南地區、盆地丘陵地區。適度開發區域，指川東北盆周山區、川西北高原地區。禁止開發區域，主要指依法設立的資源、濕地、動物、文物、地質等保護區以及風景名勝區、森林公園等。包括成、德、綿3市的成都平原地區將按照“城鄉一體、率先跨越”的思路，更大規模地聚集經濟和人口，使之成為本省參與全國區域競爭的龍頭和主體。適度開發區域重點圍繞資源環境的保護，因地制宜地發展本地資源環境可承載的特色產業，努力擴大勞務輸出，引導人口向省內綜合開發區、重點開發區或省外轉移。而禁止開發區則將依法實施強制性保護，嚴禁不符合保護區功能定位的開發建設活動。
　　
　　（三）省級層面在主體功能區劃管理機制方面進行了初步探索
　　浙江省逐步建立以主體功能區劃為基礎的差別化區域開發政策，探索重要資源環境的統籌配置機制，完善相應的生態補償機制。特別是在建立生態補償機制方面進行了有益的探索。一是省級財政對生態補償的支持力度逐年加大。二是省級各部門多渠道整合資源、推進生態補償的工作格局已經基本形成。三是全省各地也積極探索區域性或流域性的生態補償方式。四是進一步強化了生態補償的科技支撐，全面加快了環境質量自動監控系統的建設。
　　
　　三、加強主體功能區制度保障建設的若干建議
　　
　　（一）進一步明確主體功能區的內涵和標準
　　“十一五”規劃對主體功能區的劃分做了規定。四個主體功能區中，禁止開發區的邊界規定得很明確，直接規定自然保護區、世界文化遺產等為禁止開發區域，對其功能屬性也有明確規定。但是，對其他主體功能區的劃分標準及承擔的功能屬性就不是很明確，限制開發區只對部分區域做了劃定，限制到何種程度也沒有明確表示。優化開發區和重點開發區的界限更加模糊，在落實規劃時容易產生歧義。因此迫切需要制定更加明確的劃分界限，使實際操作有標準可依，從而減少規劃落實的趨利性，增加標準性。
　　
　　（二）制定差別化的區域政策，從產業、財稅、土地、人口、考核等多方面進行政策支持，并進一步落實政策的配套措施和實施細則
　　“十一五”規劃中已經明確要實行分類管理的區域政策，這是推進主體功能區工作的重要保障。在分類管理的區域政策下，還需要制定切實可行的分類配套政策措施，以及政策實施細則和條例，形成國家級主體功能區的分類政策體系。在建立生態補償機制方面，應該按照誰污染誰賠償、誰受益誰補償、均衡協調、公平、多層次的補償原則進行生態補償，使國家在優化開發、重點開發區與限制開發、禁止開發區之間進行平衡和調整。同時建立生態補償政策的長效機制。績效評價和政績考核方面，社會發展、教育、醫療、公平程度、生態環境等非經濟因素的權重越來越大，不同功能區也有不同的考核標準：優化開發區強化經濟結構、資源消耗、自主創新等考核，弱化經濟增長速度考核；重點開發區綜合考核經濟增長與質量效益、就業與工業化和城鎮化、社會和生態環境等；限制開發區突出生態環境保護考核，弱化經濟增長、工業化和城鎮化考核；禁止開發區主要考核生態環境保護。在考核標準的指導下，還需要根據主體功能區承擔的功能屬性制定比較詳細的、切實可行的考核指標體系。
　　
　　（三）確立實施劃分主體功能區的主體，明確中央政府和地方各級政府的職能分工
　　主體功能區劃不可避免的在局部一些區域會打破行政區，過小的單元作為劃分主體就很難從總體上保障主體功能區劃的順利實施，因此主要以中央和省兩級政府為主體來構建主體功能區劃在政策實施上具備有效性和可操作性。省以下各級政府主要圍繞已經確定的國家和省兩級主體功能區劃體系，承擔包括貫徹落實、具體執行、配合實施、數據統計、信息共享等方面的職能和服務。國家、省和省以下各級政府承擔不同的職責，應當建立合適的職能分工體系，采用自上而下的劃分原則與自下而上的探索相結合的推進機制。自上而下指國家宏觀調控、確定標準、選定范圍、制定方針；自下而上指選擇有條件的地區開展試點工作，進行模式與制度方面的試驗，探索配套政策措施的制定，積累經驗，總結推廣。
　　
　　（四）加快主體功能區的技術規范的制定
　　主體功能區如何劃分，這需要一整套切實可行的、統一的劃分標準，需要構建一套簡明實用的指標體系。指標的選擇既要注重科學準確性、代表性，又要注重可獲得性和可應用性，“十一五”規劃已經明確主體功能區劃的依據是資源環境承載能力、現有開發密度和強度、發展潛力等。在具體實施時，還需要進一步細化、量化，抓緊時間制定主體功能區的技術指標是開展主體功能區工作的當務之急。要組織力量統計和計算各類相關指標，研究主體功能區劃分的技術方法和技術手段，形成全國性的標準和規范，作為確立、劃分主體功能區的依據。
　　
　　（五）加強主體功能區制度保障建設的理論研究
　　通過國家層面的理論研究理清幾個重大關系，即主體功能區與行政區的關系；動態性與長效性的關系；單純性與層次性的關系；限制與發展的關系；政府引導與市場推進的關系。
　　（作者單位：國家發展改革委體管所）