我國省直管縣有關(guān)問題探討

　　隨著我國縣域經(jīng)濟的發(fā)展和行政治理環(huán)境的變化，行政層級過多導致的高成本與低效率問題日益顯現(xiàn)，在一些地方，現(xiàn)行的市管縣體制已經(jīng)不適合縣域經(jīng)濟發(fā)展的需要，省直管縣成為今后發(fā)展的方向。為了推進省直管縣，我國在推行財政省直管縣方面進行了積極探索，然后由財政逐步擴大到經(jīng)濟社會等其他管理領(lǐng)域。
　　
　　一、我國省縣關(guān)系的歷史沿革
　　
　　新中國成立初期，我國實行的是中央—大區(qū)—省—（地區(qū)）—縣管理體制，當時地區(qū)屬于省政府的派出機構(gòu)，所以從地方行政管理體制來看，實際上是大區(qū)—省—縣管理體制，到1954年撤銷大區(qū)，形成了省—縣管理格局，在財政上當然也是屬于省—縣管理格局。
　　20世紀50年代末，省管縣格局被初步打破。1958年，河北省撤銷天津地區(qū)，設(shè)立省轄的天津市，將其所轄的武清、靜海等12個縣劃歸天津市領(lǐng)導，首次改變了我國省—縣管理格局。1959年，第二屆全國人大第九次會議通過了《關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導縣、自治縣的決定》，對市管縣體制做出了法律上的規(guī)定，直接推動了市管縣體制的發(fā)展。但這次市管縣體制產(chǎn)生的契機是大躍進和人民公社運動，缺乏客觀的經(jīng)濟文化基礎(chǔ)，很快又恢復了原來的省—縣管理格局。
　　20世紀80年代初期，省管縣格局逐步被全部打破。改革開放后，為了發(fā)揮中心城市的帶動作用，市管縣體制又一次被推向前臺，省管縣的格局逐步被打破。1982年，中共中央第51號文發(fā)出了改革地區(qū)體制、實行市領(lǐng)導縣體制的通知，首先在江蘇省試點，1983年在全國試行，市管縣逐步取代原來的省管縣體制。
　　20世紀90年代初期，我國財政省管縣的探索階段。盡管實行市管縣在很大程度上推進了中心城市的發(fā)展，但是也面臨一些問題，為了化解這些矛盾和問題，我國部分省份開始選擇部分地區(qū)實施擴權(quán)強縣戰(zhàn)略，逐步在財政方面推行省管縣的管理體制。
　　
　　二、我國財政省直管縣的現(xiàn)狀
　　
　　對于我國財政省管縣體制，大體可以分為以下幾種情況，第一種情況是某些省份以實行財政省直管縣為切入點，開始在全省推行財政省直管縣改革試點，并在經(jīng)濟管理權(quán)限、行政審批權(quán)限、社會事物管理權(quán)限甚至人事管理權(quán)限方面做了不同程度的探索，這些省份大部分都是一些經(jīng)濟比較發(fā)達的省份，比如浙江省和廣東省。第二種是在省內(nèi)部分地區(qū)選擇若干試點，推行以財政省直管縣為切入點的改革，比較典型的有湖北省、黑龍江省、山東省、河南省、江西省、安徽省、遼寧省等。第三種情況是維持現(xiàn)狀，仍然是省—市—縣行政管理體制，尚未開展試點。除了上述已經(jīng)實行省直管縣以及在全省已經(jīng)推行省直管縣模式和選擇部分縣市作為試點推行省直管縣模式的省份外，我國其余大部分的省份還沒有推行省直管縣改革試點。
　　
　　三、財政省管縣的有利方面
　　
　　（一）調(diào)動了縣級行政單元的積極性
　　省管縣體制在相對提高縣級政府政治地位和增強縣級政府對經(jīng)濟社會事務(wù)宏觀調(diào)控能力的同時，減少了管理層次，提高了管理效率。省對縣的補助、資金、專款、財政收入直達繞開了市級財政，避免了被市級截留指標、資金、項目、利益等情況出現(xiàn)，有利于保證各項資金及時到位，提高了財政支出效率，充分調(diào)動了縣級行政單元發(fā)展經(jīng)濟的積極性，促進了縣域經(jīng)濟的快速發(fā)展。
　　
　　（二）規(guī)范了省、市、縣之間的財政分配關(guān)系
　　實行財政省直管縣體制，規(guī)范了省、市、縣之間的財政分配關(guān)系，調(diào)動了各級發(fā)展經(jīng)濟的積極性，促進了市、縣的各項財政改革。首先是改變了市級政府的理財思路，變過去靠集中縣財力來維持市級政府工作運轉(zhuǎn)為市級政府要靠發(fā)展本級經(jīng)濟來帶動縣域經(jīng)濟發(fā)展。其次加強了聯(lián)系和溝通，強化了市、縣財政管理。新的財政體制實現(xiàn)了信息、項目、資金和管理直達縣，有效地降低了財政管理的交易成本，體制創(chuàng)新的積極效益日益顯現(xiàn)。
　　
　　（三）加大了省級財政對縣級財政的支持
　　推行財政省直管縣，可以提高資金運轉(zhuǎn)效率，加大省級財政對縣級財政的支持力度，增強縣域經(jīng)濟活力。比如，湖北省2004 年開始推行“省直管縣”財政體制，在省級財政并不寬裕的情況下，湖北省委、省政府提出“財力下移、困難上移”。2004 年，湖北省財政直接向縣市各類轉(zhuǎn)移支付56 億多元，2005 年又新增10 億元。湖北省財政實施激勵性財政政策，“放水養(yǎng)魚”。2004 —2006 年，縣市新增企業(yè)所得稅等地方留成部分全部返還，僅此一項，2004年湖北全省縣域獲得2 億多元的留成。湖北還從改善縣域經(jīng)濟投資環(huán)境入手，緩解中小企業(yè)融資難問題。2004 年，湖北省財政出資1億元，支持20 個縣市成立了95 家信用擔保機構(gòu)，注冊資本14 億元，當年為中小企業(yè)擔保貸款50 多億元，破解了縣域中小企業(yè)融資難題，增強了縣域經(jīng)濟發(fā)展活力。
　　
　　四、財政省管縣的不利方面
　　
　　（一）與現(xiàn)行行政管理體制的矛盾
　　由于我國現(xiàn)行的行政管理體制沒有進行相應(yīng)的改革，在推行省管縣財政體制改革的時候，往往形成人、財、物等管理體制的不匹配，相互之間不好銜接。根據(jù)湖北省管縣財政體制的辦法，財政資金、專款、項目、財政預(yù)算由省對縣直達，而縣級計劃生育、財政收入的督察、報表匯總、結(jié)算等事項還是由市級負責，縣級行政權(quán)、審批權(quán)、人事權(quán)和其他行政管理仍然由市級管理，市級行政還覆蓋全市性事權(quán)，這都不可避免的存在著財政體制與行政管理體制、財權(quán)與事權(quán)不對稱的問題。
　　
　　（二）增加了省級管理成本
　　實行省管縣財政體制增大了省級管理幅度，給省級財政增加了壓力。實行省直管縣財政體制后，省級財政的直接管理幅度由原來l：17 (管理單位比，下同)變成1：115，管理幅度是原來的6.76 倍，省級財政最大的不適是管理單位數(shù)量劇增帶來的需要處理事務(wù)量的劇增。同時，省級財政的政令傳達成本也明顯增加。當然，隨著省級、市級部分權(quán)利下放縣級行政單元以及電子政務(wù)等現(xiàn)代辦公手段的實施，可以大大提高省級行政單元的管理效率，但是，從短期來看，推行省直管縣，省級行政單元的管理成本將呈現(xiàn)明顯上升趨勢。
　　
　　（三）使市級政府財政的積極性受到一定的影響
　　實行財政方面的省直管縣，相應(yīng)取消了市級行政單元在本市域范圍內(nèi)集中財力的權(quán)力，市級行政單元只能在城區(qū)范圍內(nèi)集中財力，使市級政府財政的積極性受到一定的影響。特別是對于一些經(jīng)濟發(fā)展相對落后的市級行政單元，其所屬縣級行政單元財政上解對于維持市級行政單元的財政運行起著非常重要的作用。同時，由于行政管理體制沒有同步改革，除財政部門外，各市級政府黨政領(lǐng)導機構(gòu)及部門單位仍在履行全市性事權(quán)，市級事權(quán)與財權(quán)不對稱問題突出。
　　
　　五、推進省直管縣的建議
　　
　　目前世界絕大部分國家地方治理實行的是二級或三級管理制，甚至有些國家實行的是一級制，實行四級制及以上的國家不到20％。美國國土面積與我國相近，實行州—市二級與州—縣—鎮(zhèn)三級共存制；印度實行邦—縣—區(qū)三級制；日本為都、道、府、縣—市、町、村二級制。相比之下，我國已成為行政層級最多的國家。行政層級過多，不僅行政成本上升，更重要的是無助于提高政府政策信息傳遞的準確性、有效性和管理的績效。實踐表明，“強縣擴權(quán)”和財政上的省直管縣應(yīng)當是行政體制上省直管縣的漸進過渡。總的方向應(yīng)當是，地級市不再管縣（級別可保留），市和縣分治，相互不再是上下級關(guān)系，統(tǒng)一由省直管。在推進省直管縣的過程中，要根據(jù)具體情況，穩(wěn)步推進。
　　
　　（一）因地制宜
　　我國行政管理體制十分復雜，各省的情況也不盡相同，推進省直管縣要根據(jù)各省的實際情況，因地制宜地開展。按照溫家寶總理的講話精神，在“具備條件的地方”進行改革的嘗試，不夠條件的可以再等一等。切不可一轟而起，搞一刀切。這里包括兩層含義，一是“具備條件的地方”主要包括：經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，省域面積處于中小程度，且改革呼聲比較強烈，干群認識比較一致。二是對行政管理層級不要刻意劃一，要考慮到地區(qū)的特殊性。
　　
　　（二）合理分工
　　在改革推進中，發(fā)展縣域經(jīng)濟是“十六”大提出的今后國家改革建設(shè)非常重要的戰(zhàn)略布局。在這一過程中，要逐步形成省、市、縣之間合理分工的格局。省級政府應(yīng)把大量的行政審批權(quán)限下放到縣級行政單位，使得大量的具體事務(wù)由縣級行政單位解決，減小省縣發(fā)生關(guān)系的工作量，這是目前縣級行政單位在經(jīng)濟發(fā)展過程中需要盡快解決的問題。市級政府則將主要的精力集中到城市發(fā)展上來。這樣可以使縣級行政單位功能完善，成為真正的一級權(quán)力主體，其發(fā)展經(jīng)濟和社會治理的主動性、積極性將會大幅度提高。
　　
　　（三）配套政策
　　目前省直管縣改革中存在的問題表現(xiàn)是擴權(quán)縣與省里、市里對接不好，溝通不好，對擴權(quán)政策不熟悉，用得不足，不活，但實際上是缺乏相關(guān)實施細則，一些應(yīng)該下放到縣的管理審批權(quán)限沒有下放，仍需到市里辦理，擴權(quán)政策執(zhí)行不徹底。這就需要中央、省出臺一些相應(yīng)的配套政策和實施細則，以保證強縣擴權(quán)的順利推進。
　　
　　（四）逐步推進
　　在強縣擴權(quán)基礎(chǔ)上的省直管縣，這種體制上的大手術(shù)，牽涉到數(shù)以萬計官員的利益，其影響之巨是可想而知的。在推進過程中，不可能一蹴而就，而是要逐步推進，并根據(jù)實際情況不斷調(diào)整。在推進省直管縣的過程中，要充分考慮到省直管縣的有效管理幅度問題。如果要推行省直管縣，就要充分考慮不同省份的有效管理幅度問題，一般認為，省級直管縣有效管理大體應(yīng)在40—50個左右，但是，我國有很多省份縣級行政單元遠遠大于此，有的甚至高達100多個。因此，推行省直管縣體制必須要考慮到省、市、縣的管理幅度問題，并且需要配套改革，同步推進。
　　（作者單位：國家發(fā)展改革委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所）