加快污染治理市場化與環境保護機制創新

　　“十一五”規劃《綱要》明確指出：大力發展環保產業，建立社會化多元化環保投融資機制，運用經濟手段加快污染治理市場化進程。這是建設資源節約型、環境友好型社會和實施可持續發展戰略的重要舉措。污染治理市場化是指采用市場經濟手段治理污染的一種模式，其目的是實現污染治理設施的社會化投資、專業化建設、市場化運營、規范化管理。具體是指治污企業(服務方)接受排污企業或政府部門的委托(委托方)，對污染治理設施建設(含融資)、運行和污染物處理(處置)進行專業化承包、經營。通過治污企業專業的污染治理技術和良好的經營管理，達到有效控制污染、降低污染治理成本、提高企業經濟效益的目的。
　　
　　一、污染治理市場化現狀
　　
　　環境污染一般可分二大類，一類是由生產過程中排放的廢棄物造成的，主要是“工業”三廢，即廢氣、廢水、廢渣造成的環境污染，也包括農業生產過程中產生的環境污染(農業污染主要是防治的問題，在本文中不作討論)；另一類是在生活過程中產生的環境污染，主要是生活污水、生活垃圾、汽車尾氣(主要也是防治的問題)等。隨著市場經濟體制的建立和完善，原有的污染治理設施建設、運營和管理方式已遠遠不能適應經濟發展和環境保護的需要，污染治理市場化引起了社會各界的廣泛關注和重視。總體而言，污染治理市場化處于起步階段，還未形成一定的規模。目前，污染治理設施的投資主要由排污企業或政府負擔，社會、公眾投資污染治理設施的體制和機制還未形成；工業“三廢”污染治理設施建設基本納入了主體工程建設中，真正實現專業化建設的并不多。城市生活污水、垃圾處理廠建設雖可稱得上專業化建設，但由于近幾年剛發展起來，專業化水平較低；污染治理設施市場化運營取得一定進展，全國已有4000多個污染治理設施實施了市場化運營，但主要集中在東部沿海地區和一些新建的工業園區內；現行的環境管理制度重污染治理設施建設輕污染治理設施運行的監督管理，缺乏相應的技術規范和設施運行管理辦法，污染治理設施運行的規范化管理有待進一步加強。
　　
　　二、污染治理市場化遇到的問題
　　
　　(一)體制機制問題
　　1、城市污水、垃圾治理。計劃經濟體制下形成的認識和機制是，政府對污染治理設施進行投資建設，建成后交給政府的下屬事業單位來負責污染治理設施的運營，財政支付設施的運行費用。其結果是污染治理只講社會效益、環境效益，不講經濟效益。在認識不到位、財政緊張的情況下，城市污水、垃圾處理設施建設嚴重滯后。城市污水處理廠、垃圾處理廠作為事業單位，依附在政府身上，有錢就運行，錢不夠就向政府伸手，不給錢就不運行，造成了污染治理設施的嚴重浪費，加劇了城市環境污染。
　　2、工業“三廢”污染治理?，F行的環境保護法律規定排污企業承擔污染治理的責任，即“誰污染、誰治理”，具體實踐中，執法的對象也是排污企業。環保“三同時”制度要求每個排污企業都要建設污染治理設施，企業工程概算中要包括污染治理設施的建設投資，沒有實現“三同時”的，環保驗收通不過，主體工程不能投產使用。這樣，除一些新建的工業園區外，幾乎所有企業都自行建設了污染治理設施。設施建成后納入整個生產過程進行運營管理，并不是將污染治理設施進行獨立核算、經營。結果是企業重生產運行輕污染治理，將污染治理設施運營作為企業的一種負擔，污染治理設施僅是一種擺設，環保執法檢查時運行，檢查過后就停運，能不運行就不運行，企業偷排污染物現象普遍。而且一些企業的污染治理設施標準低、質量差，本身就難以正常運行。
　　總之，無論是工業“三廢”污染治理領域還是城市生活污水、垃圾治理領域，污染治理設施的建設和運行，并不是經濟意義的投資經營活動，僅僅是企業或政府的一項責任或義務。由于污染治理設施的建設和運行沒有按企業方式來運作，并不是投資經營活動，這樣，社會、公眾資金很難介入，專業化的治污企業也很難介入，污染治理設施的社會化投資、專業化建設、市場化運營很難實現。
　　
　　(二)稅收政策問題
　　采用市場化方式進行污染治理，建設和運行維護污染治理設施或集中治理污染成為治污企業(服務方)的一項收益性經營活動，根據現行的稅收政策，企業的經營活動需要繳納營業稅和所得稅。而排污企業自行建設和運營污染治理設施是生產經營活動的一部分，是一項支出活動，不需要繳納營業稅和所得稅。同樣，政府下屬事業單位建設和運營城市污水處理廠、垃圾處理廠是政府行為，也不用繳納稅費，但由治污企業建設和運營城市污水處理廠、垃圾處理廠則需要繳納相應的稅費。因此，在現有的稅收政策下，實施污染治理市場化，一定程度上增加了污染治理的成本。
　　
　　(三)收費政策不到位
　　一是收費標準低于污染治理成本，僅靠收費不能解決污染治理設施建設和運行所需的費用。如國家要求城市污水處理收費標準應不低于0.8元/噸，而全國絕大部分地區都沒有達到此標準，有的地區城市生活污水收費標準僅為0.25元/噸，有的甚至還沒有開始征收。二是垃圾處理費收繳率低，主要原因是缺乏法律依據；對居民而言沒有合適的收費載體；建立一個新的收費體系，成本太大，而委托已有的收費渠道會有職責不清的問題；宣傳不到位，居民對收費理解不夠，認識不夠。對于工業“三廢”而言，國家雖有專門的排污收費政策和標準，同樣存在收費標準低于污染治理成本和收繳率低的問題，目前主要是協議收費。而且排污收費是行政事業性收費，并不是針對加快污染治理設施市場化進程制定的，特別是實施污染治理設施市場化運營后，排污企業的費用支出是否符合有關財務規定以及如何確定支付標準等，國家對此還沒有專門的規定，一旦進行財務審計，可能會通不過。
　　
　　(四)監管不力，執法不嚴
　　目前，企業超標排放污染物的現象十分普遍(對一個企業而言，建設時有環境影響評價制度，投產時有環保設施竣工驗收制度和排污許可證制度，還有日常的運行監督檢查制度、限期治理制度、停產關閉制度等，因此，如能把現有的監管措施執行到位，企業超標排放污染物是不可能的)，一些地區污染治理設施運行與不運行一個樣，沒有嚴格的監管和處罰手段。在監管不到位，偷排污染物得不到處罰的情況下，排污企業對污染治理市場化不會產生積極性，而污染治理市場化的主體是排污企業。對于城市污水、垃圾處理而言，一般由政府或政府下屬事業單位負責設施建設和運行，行使的是政府職能?，F行體制機制下，環保部門作為政府的一個職能部門，很難嚴格執法監管政府的另一個職能部門。
　　
　　三、創新環境保護機制
　　
　　(一)明確污染治理市場化的法律地位
　　盡快修訂有關環境保護法律法規，將“誰污染、誰治理”改為“誰污染、誰負責、誰付費”，或者改為“誰污染、誰付費，誰治理、誰受益”，明確工業企業可以自己治理污染，也可以委托專業化的治污企業來治理污染。對“三同時”進行重新界定，特別是中小企業不一定要自己建設污染治理設施，可以將污染物交給治污企業集中處理。同時，要明確排污企業和治污企業在污染治理中的相關法律責任。污染治理市場化后，針對不同的委托方式，都能找到法律的責任主體。
　　
　　(二)創新污染治理體制機制
　　按照產業化發展、市場化運作、企業化經營、法制化管理的要求，深化城市生活污水、垃圾處理管理體制改革，切實轉變政府職能，實現政企分開、政事分開，確保社會公眾利益和城市環境效益。建立和完善污染治理設施的投融資機制，無論是工業企業的污染治理設施還是城市污染治理設施，其建設和運行都應按企業方式來運作，鼓勵各種社會資金投資污染治理設施建設，實現產權的股份化、投資的多元化，明確投資者之間的責、權、利，增加污染治理投資能力，保護投資者利益。在污染治理領域引入“特許經營”概念，將污染治理特許給有實力、有經驗的專業化污染治理公司，鼓勵專業化污染治理公司實行污染治理設施的投資、建設、運行和維護管理等，吸收有實力的國有企業、民營企業等跨入污染治理領域，加快污染治理市場化進程。
　　
　　(三)完善經濟激勵機制
　　經濟激勵機制就是經濟扶持政策，主要有：一是稅收優惠政策，為鼓勵專業化的治污企業加快發展，要研究制定低稅率、零規費的污染治理市場化稅收優惠政策，對治污企業，應減免營業稅和所得稅，新修訂的《所得稅法》已明確規定，企業從事符合條件的環境保護、節能、節水項目的所得可免征、減征所得稅；對污染治理過程中生產的產品(如中水、回收的有用物質等)應減免增值稅。二是資金補助政策，政府應設立污染治理專項資金，以補助方式投資污染治理重大項目，特別是城市污水、垃圾處理工程項目，以彌補污染治理工程的建設資金，并吸引社會、公眾投資，同時使投資者更容易獲得銀行資金支持。三是落實和完善收費政策。全面實施城市污水、生活垃圾處理收費制度，收費標準要達到保本微利水平，凡收費不到位的地方，當地財政要對運營成本給予補助，保證污染治理設施的建設和運行費用。同時要研究治污企業向排污企業的收費政策，使收費合法化，明確排污企業的成本構成中允許列支污染治理的費用；研究制定合理的收費標準，既能保證治污企業的合理利潤，使治污企業得到發展壯大，又不能加大排污企業的負擔，降低排污企業競爭力。
　　
　　(四)建立健全監管機制
　　一是要加強對治污企業的監管，提高準入門檻。由于污染治理是公益事業，涉及社會、環境效益，要研究制定治污企業準入標準，治污企業不但要有可靠的專業技術知識，而且要有良好的信譽，實施污染治理市場化后，必須保證污染治理設施的高效穩定運行。要加強日常的監督管理，研究制定污染治理設施設計、招投標、施工、調試、運行維護等技術規范。加強監管。二是加強對排污企業的監管，所有企業必須達標排放，打消企業偷排污染物的僥幸心理，通過嚴格的環保執法和處罰，使排污企業認識到污染治理市場化的優越性，主動推行污染治理的市場化運營。三是打破地方保護、行業壟斷，建立統一開放、競爭有序的市場環境，依法保護污染治理企業公平參與市場競爭。
　　
　　(五)創新服務機制
　　積極培育具有系統設計、設備成套、工程施工、調試運行和維護管理一條龍服務的總承包公司，培養一大批守信用、懂技術、會管理的專業化污染治理企業，拓寬污染治理專業化服務領域，既要允許專業化污染治理企業實行污染治理特許經營，即對污染治理實行投資(融資)、建設、運行、日常維護、管理等全過程的服務，也要允許專業化污染治理企業承包污染治理設施的建設或運行管理，或投資融資的一部