澳大利亞政府完善公共服務體系的經驗及啟示

　　一、澳大利亞政府公共服務領域的主要做法與成功經驗
　　
　　（一）充足的財政投入與完善的公共服務體系
　　澳大利亞是高福利的國家，政府為居民提供了全面的和高水平的服務，內容從基本的教育、養老、醫療衛生、司法和危機管理，到社區服務和住房等社會性基礎設施建設。為了提供這些公共服務，政府建立了完善的公共服務體系，并有充足的財政投入作保障。
　　澳大利亞的醫療衛生服務最能說明政府公共服務的高水平和完善性。政府為醫療衛生、教育、司法、應急管理、社區服務和住房等服務投入了大量資金，2004年7月—2005年6月澳財政年度總額超過890億澳元，約等于政府花費的61％和幾乎占GDP的11％。因為有政府的大力支持，個人支出在整個醫療衛生支出中的比例就相對較少，只有21%，這還主要是因為部分高收入階層自愿選擇服務水平較高但費用也昂貴的私立醫院的緣故。
　　在澳洲的公共服務體系中，值得一提的是澳大利亞的中央聯合部。中央聯合部是從家庭與社區服務部分離出來的一個直接服務于公民的公共服務機構，它是聯邦政府近年來新成立的一個機構，其職能就是為全澳洲居民提供更便捷的公共服務。該機構成立的背景是，以前澳大利亞居民享有的各種服務，分別由政府不同的機構來提供。比如，政府對盲人提供的特別服務，由健康部門負責；而再就業方面服務和培訓，由家庭與社區服務部負責等。因此，居民經常不是很清楚，他們究竟享有什么樣的服務，可以從哪里獲得。中央聯合部就是把以前分散的政府服務，集中起來進行管理。
　　中央聯合部有龐大的雇員隊伍和遍布全國的網絡。該部門通過電話、郵件和電子郵件形式，和全國潛在的服務對象進行聯系，并經常以面對面交談的方式，了解居民的需求，對他們提供幫助。在全國的很多危機事件中，中央聯合部組織了支援隊伍，趕到現場，提供各種可能的服務，真正體現了公共服務“以人為本”的要求，體現了澳洲公共服務體系的有效性。
　　
　　（二）嚴格的財政問責制度與對效率目標的高度重視
　　澳大利亞的各級政府都把效率放在非常突出的地位，從部長到工作人員，在各項工作中都把“效率”作為重要的目標，效率、效果和公平并列作為考核政府績效的三個主要指標。政府內部對效率的追求源于議會民主體制中，納稅人對政府最高首腦要求的財政問責制，并且這種問責按政府層級，從政府首腦開始向下級各部門負責人逐級傳遞。問責制能夠建立的基礎就是澳大利亞的議會民主制；能在部門內有效向下傳遞的基礎是部門首長負責制。
　　以維多利亞州為例，維州政府的最高長官是州長，州長由民選產生，直接向選民負責。州長的行政權力受議會的制約和監督。州長負責向州議會提交年度預算，并在年終的時候提交預算執行情況的報告。但是，批準預算或者增減稅收的權利，卻在州議會的手中。因此，面對議會和選民，州長首先具有以最小的投入來以提供最高水平的、令居民滿意的公共服務的壓力。通過州長向議會提交的預算報告、議會內部的調查討論，以及新聞媒體的報道，納稅人對自己上交稅收使用狀況的信息相對透明，并以自己手中的選票作為獎懲手段，創造了政府追求效率目標的原動力。
　　在維州政府內部，代表州長負責預算分配的是財政金融部部長，財長直接向州長負責。政府各職能部門，分別向財政部提交自己的預算申請，內容包括：詳細的業績目標，以及所需要的資金預算，并可能就其中的內容與財政部部長討價還價。預算批準后，各部門還要向財政部遞交季度和全年的預算執行狀況，以及自己的業績報告，財政部將對之進行審核，確保公共資金確實用于預算所列項目，并達到了預期的績效指標。各部門公共資金的使用除了接受財政部的審查外，還接受總審計署的審查。
　　嚴格來說公共資金的高效使用，包含三個方面的基本內容：首先是公共資金不被非法侵占；其次是公共資金的使用方向符合居民的真實需求；最后是以最少的投入提供最大數量和最高質量的服務。這三方面的問責制度，分別通過不同的機制加以保證。首先，澳洲有良好的法律環境和法律傳統，特別是有獨立于政府的司法系統，確保了公共資金不容易被非法占用。同樣，議會民主體制下，選民意見的充分表達和被尊重，確保了公共資金能最大可能流向選民真正需要的領域。
　　即使公共資金不被非法侵占，提供的也確實是符合居民需要的產品或服務，政府仍然面臨如何提高公共資金利用效率的問題。提高運營效率，需要通過制度創新，改革管理方法，來達到的。法院很難做出這方面的規定，并進行有效的裁決。因此，以提高財政效率為目的的改革，其原動力是來自于從最高首腦開始的財政問責制度。
　　
　　（三）充分的內部分權和不斷提高透明度要求
　　為了有效克服外部監管中存在的信息不對稱和高成本問題，澳大利亞通過政府內部的分權和提高透明度的改革，進一步強化了財政問責制度。分權最主要的原則是，把政策制定、執行和評估的權力分別授予不同的機構。特別是政策的評估權力，經常賦予一些獨立的機構。這些機構依法成立，但獨立于政府部門，直接向政府首腦、議會或者公眾負責。這些機構的工作特點是獨立、公開、透明，從而很大程度保證了其公正性和有效性。澳大利亞生產力委員會和維多利亞州基本服務委員會就是這樣的機構。
　　
　　（四）招投標過程中的透明度要求
　　澳大利亞政府對透明度的要求體現在政府項目的公開招投標中。澳大利亞的大部分政府采購都需要招投標，其招投標的過程與我國的法律規定沒有太大的差別，只不過依法執行的程度不同而已。其中，令人印象最深的是，澳大利亞招投標過程中所有的文件必須在網上公開，包括報價、質量標準，以及評標人員的評語。任何落標的競標者，也能得到評標委員會的反饋，解釋說明落標的原因。這些資料都可以在網上公開查閱。這種徹底的公開性，無疑是打擊暗箱操作、貪污腐敗的有力工具。
　　
　　（五）以引入市場機制和激勵機制為主要內容的改革
　　從上世紀70年代起，澳洲政府又開始推行了許多新的改革，其主要內容是：重新思考為保證給居民提供合適、經濟、一致和及時的服務，什么服務適宜由官僚機構來提供，什么服務可以通過市場來購買，以及這些機構怎樣才能做得更好；具體做法就是向下放權，盡可能利用市場機會和建立激勵相容的機制。
　　
　　二、澳大利亞經驗對我國建立公共服務型政府的啟示
　　
　　一是大力發展經濟，夯實政府財力基礎。經濟發展是提高公共服務水平的前提條件。沒有強大的經濟基礎，高水平的公共服務是無水之源，無本之木。我國連基本服務產品也常常提供不足，其重要原因之一就是政府的財力有限。尤其是中西部落后地區，財政捉襟見肘是無法逾越的障礙。因此，在我國這樣的發展中國家，要真正實現公共服務水平的持續提高，發展是第一要務。
　　二是完善轉移支付體系，確保政府之間事權和財權的一致性。在我國的公共服務體系分工中，提供基本服務的職能主要由省級以下政府承擔，而收入主要集中在中央政府手中。由于缺乏中央政府的必要支持，許多地方政府根本無財力來提供最基本的服務，最后造成現在普遍的縣鄉財政負債問題。這種現象在中西部地區尤其嚴重。因此，要完善我國的公共服務體系，首先是建立起有法律保證的、充分體現科學、合理、公平的轉移支付體系。
　　三是強化財政問責制度，確保公共資金的使用效率。要確保公共資金不被非法侵占，首先是要完善、高效的監督機制和執法體系。而要促使政府不斷提高效率，確保公共資金按照納稅人的意向來使用，最關鍵的是納稅人能充分表達自己的意志，能進行有效的監督。政府的責任感，首先是從政府部門首腦開始的，并逐級傳遞至下級部門。只有充分發揮民主的監督作用，才能從根本上杜絕目前我國各地政府機關普遍存在的奢侈浪費，杜絕各種樓堂館所、政績工程和面子工程，讓公共資金真正取之于民，用之于民。
　　四是分權和提高透明度。要確保外部監督的有效性，政府內部的分權和提高透明度是最有效的方法。政策的決策、執行和監督權力，應盡可能進行分離。同時，政府的工作流程、工作文件，應該盡可能向公眾公開，提高透明度。澳大利亞的機構設立中，令人印象最為深刻的是生產力委員會、基本服務委員會等獨立于政府的監督機構。我國政府也應該把更多的監督權力，賦予獨立的機構，實現權力的適當分離，促進透明度的提高。
　　五是不斷改革創新，在適當的領域引入市場化機制和激勵機制。在公共服務領域引入設計良好的市場機制，有利于提高公共資金的使用效率。政府需要的服務不一定需要自己直接提供，也可以通過市場購買的方式獲得，特別是通過PPP模式由私人機構提供，能充分獲得市場機制帶來的靈活性和效率。此外，政府在各種公共資金分配的過程中，應該對撥款制度進行精心的設計，為具體提供服務的機構提供必要的激勵，減少扭曲。這方面，Casemix方法為我們提供很好的思路。