官員行政權(quán)力應(yīng)該有剛性邊界

陳　憲

記得前幾年在央視國際臺的一檔中國和美國市長交流的節(jié)目中，有一段頗為意味深長的對話。在節(jié)目快結(jié)束的時候，熱情好客的中國市長邀請美國的市長來訪問。美國的市長說，今年沒有這個預(yù)算，可能來不了。中國的市長馬上答道，沒關(guān)系，您任何時候來，我可以為您支付旅費(fèi)。因為這段對話在央視播出，所以傳播很廣，中美市長行政權(quán)力的差別不言自明了。也就是說，美國市長的行政權(quán)力有著嚴(yán)格的邊界（預(yù)算就是邊界之一），而中國市長卻顯得比較瀟灑，行政權(quán)力的邊界有較大的彈性。

再次提出“行政權(quán)力的邊界”的話題，起因于最近“兩高”負(fù)責(zé)人向全國人大常委會分別作主題為公正司法和公正執(zhí)法專項報告后引發(fā)的討論。討論的焦點(diǎn)是老問題，即司法公正；影響司法公正的主要原因，也是長期存在的老問題——行政權(quán)力干預(yù)。針對當(dāng)前行政權(quán)力過大，司法得不到足夠尊重的現(xiàn)狀，常委會委員們認(rèn)為，一方面要提高司法隊伍素質(zhì)，另一方面，在體制層次提高司法的地位，公正才會得以實現(xiàn)。司法隊伍素質(zhì)提高，能夠自覺地認(rèn)識、主動地維護(hù)司法與行政的邊界，而在體制層面提高司法的地位，其實質(zhì)是形成權(quán)力制衡的制度安排，邊界就在這制度安排之中。

除了從司法的角度，可以看到行政權(quán)力過大的案例，在社會經(jīng)濟(jì)生活的其他方面，我們也可以發(fā)現(xiàn)這方面的問題。在日前召開的“戰(zhàn)略環(huán)評在中國”國際研討會上，國家環(huán)保總局副局長潘岳透露，《規(guī)劃環(huán)評條例》這部兩年前就已經(jīng)開始運(yùn)作的立法，由于各部門嚴(yán)重的職能交叉與一些地方短平快的業(yè)績觀，目前尚不能很快出臺。這里的職能交叉，就是行政權(quán)力過大并干預(yù)過度的具體表現(xiàn)。現(xiàn)在我們討論的“大部門”體制，就是試圖進(jìn)一步界定行政權(quán)力的邊界，并制約可能發(fā)生的過度干預(yù)。當(dāng)然，推進(jìn)“大部門”體制改革的難度，遠(yuǎn)大于一部《規(guī)劃環(huán)評條例》的出臺。

在當(dāng)下中國，行政權(quán)力過大、干預(yù)過度的一個重要原因，是公共權(quán)力發(fā)育不足。長期的計劃經(jīng)濟(jì)，使行政權(quán)力高度強(qiáng)化，侵占了大量公共活動空間，導(dǎo)致公共權(quán)力發(fā)育遠(yuǎn)不充分。改革開放以來，中央和地方分權(quán)，政府和企業(yè)分權(quán)，乃至建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，以及非營利組織發(fā)育，出現(xiàn)了公共活動空間，進(jìn)而形成了公共資源、公共物品和公共權(quán)力的概念。必須明確，在現(xiàn)代文明社會中，行政權(quán)力是執(zhí)行權(quán)，是公民通過國家賦予政府的權(quán)力。政府在配置公共資源，提供公共物品和協(xié)調(diào)公共事務(wù)的相關(guān)權(quán)力，都是執(zhí)行權(quán)。從這個意義上說，政府是公共權(quán)力的執(zhí)行主體，但不是也不可能是公共權(quán)力主體。現(xiàn)在的問題是，行政權(quán)力僭越公共權(quán)力，行政權(quán)力主體儼然成為公共權(quán)力主體，這樣就導(dǎo)致了上述的行政權(quán)力過大、干預(yù)過度的種種問題。

從經(jīng)濟(jì)生活的角度，公共權(quán)力的形成與市場失靈、社會失靈有關(guān)。所謂市場失靈，就是指市場失去效率，或者達(dá)不到效率的領(lǐng)域，主要是公共物品和外部性。公共物品對于百姓生活的重要性不言自明，其提供水平直接關(guān)系到社會的福利水平。然而，公共物品的非競爭性和非排他性，又導(dǎo)致“搭便車”的問題，市場機(jī)制不能有效地配置公共物品。外部性問題亦是如此。在存在外部性的場合，不能通過市場評價和交易，將相關(guān)各方的利益“扯平”，也就不能通過市場獲得某種物品和服務(wù)的最優(yōu)數(shù)量，從而市場機(jī)制出現(xiàn)失靈。所謂社會失靈，就是指社會失去公平，進(jìn)而無法實現(xiàn)公平公正這一最基本的人類社會的價值。經(jīng)濟(jì)學(xué)將糾正市場失靈、追求社會價值的主體簡單地歸為政府，這就形成了一種理解上的偏差，好像政府天然地具有這方面的能力。事實上，提供公共物品，調(diào)節(jié)外部性，抑或維護(hù)社會公平公正所需要的資金，都來自公民繳納的稅收。因此，在這些方面做多少、怎么做和為誰做，都應(yīng)當(dāng)是公民的意志和要求。政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)公民的意志和要求，具體地行使糾正市場失靈、追求社會價值的職能。

在現(xiàn)實生活中，行政權(quán)力的邊界是由相關(guān)法律、法規(guī)和制度定義的。人類文明發(fā)展到今天，定義這一邊界的實踐已經(jīng)十分豐富，可以借鑒的法律、法規(guī)和制度也不可勝數(shù)。對于現(xiàn)階段的中國來說，最為重要的，不是缺乏這些法律、法規(guī)和制度，而是缺乏法制文明、制度文明，其具體表現(xiàn)就是不少地方、不少部門“人治”仍然大于“法治”。這里的“法治”，包括國家的法律、法規(guī)，也包括各種社會組織的制度，以及這些法律、法規(guī)和制度被執(zhí)行和遵守的環(huán)境。政府官員一定要十分清楚，行政權(quán)力是有邊界的，而且，邊界是剛性的。行政權(quán)力的邊界，不僅包括定義這一邊界的法律、法規(guī)和制度，還包括每一位政府官員自覺遵守的行為。（作者系上海交通大學(xué)教授）