部門預算編制中存在的主要問題

吳　琦

隨著部門預算改革的深入，財政預算管理整體水平提升，財政資金使用效益和效果有所提高，但與此同時，通過近幾年開展的部門預算執行審計，筆者發現部門預算編制中存在以下一些共性問題。

一是部門預算編制內容不夠完整、細化。按照規定，各部門收支及以前年度的各項結余都應在預算編制中全面體現，但部分單位的各項收入和結余資金未全部納入預算。如部分單位的上級補助資金，由于對口下撥，不通過財政，財政難以全面掌握；部分單位編制部門預算時未將所有的附屬單位包含在內；部分單位未將房屋租賃收入等國有資產有償使用收入納入部門預算。“打包切塊”資金預算編制較粗，項目具體使用單位以及所需資金未能在預算編制中體現，給有資金分配權的部門留有調劑資金的空間，這些部門在二次分配過程中，往往會擠占挪用、滯留應撥未撥資金，同時也會造成部分項目資金分配過小過散，重點不突出，資金效益不明顯。而由于“打包切塊”資金本身編制內容就不夠細化，使得財政部門的監督難以到位，不能起到應有的約束作用。

二是部門預算編制方法不科學。多年來，預算編制采取的是“上年基數加增長”的方法，雖較好地發揮了財政總量控制的優勢，但實際操作中，為滿足“財政控制數”和部門爭取資金的要求，一些部門拿資金找項目，高標準編制預算，造成執行與預算脫節，部分項目未實施或相互調劑、寬打窄用產生差額，導致結余。部門預算改革雖然提出了以零基預算為基礎，逐步實行預算內外資金統籌的綜合預算要求，但因多年慣性以及零基預算需做大量的核實確認工作，財政力量無從保證，實際仍延續了傳統方法。

三是科學的定額標準體系尚未建立。如業務招待類預算編制標準較低，實際支出普遍存在超標準現象。目前，業務招待費按照單位公務費2%編制，預算金額通常在千余元到幾萬元間不等，已不能滿足工作需要。特別是隨著部門間跨地域的業務交流活動的增多，招待費用需求明顯加大。為兼顧標準與實際，一些單位多采取在會議費、業務費中列支，有些單位甚至擠占項目支出，造成核算不實。

此外對會議、物業管理、辦公樓裝修等公用經費無統一的編制標準。目前，對此類費用主要是按單位單項核定，存在一定的隨意性，且造成部門間差距較大及資金效益不高，同時，加大了資金控制與管理的難度。

四是部門預算編制質量和項目績效的考核機制尚未建立。由于財政部門與其他部門的職能和分工不同，財政部門很難準確了解各部門全年所需的資金額度。另一方面各部門為了確保自己的資金使用，往往在年初編制預算時從自身利益出發過高預估某些項目。財政雖進行了一些削減，但有些項目的資金預算仍然高于實際需要，造成部門預算調整過大。而部門預算改革已推廣多年，但部門預算的編制質量如何，部門決算同年初部門預算的差異程度有多大，卻鮮有人對此進行詳細考究。同時，部門預算特別是項目支出預算尚沒有建立起有效的績效考評機制。年初部門預算編制中項目經費雖單獨編制，但多數部門未單獨歸集項目支出，而是與日常公用經費中的會議費、購置費、業務費等相混淆。造成實際的項目支出難以歸集，部門預算也失去了約束效力。而在具體編制過程中，由于各部門項目缺乏可比性，可行性論證專業性較強，因此財政對其預算安排項目的實施過程及其完成結果進行績效考核也存在一定難度。

針對上述問題，筆者認為可從以下幾個方面逐步加以解決：

（一）逐步落實和推進零基預算，加大綜合預算力度。預算單位應加強年度預算收支計劃的論證，特別是專項預算，力求準確、細化；財政部門要加強對重點部門或單位預算編制工作的前期調查、指導與審核，重點調查和審核專項預算編制的真實性、合理性以及收入與支出的完整性，增強預算的嚴肅性、準確性和科學性；對于切塊資金由主管部門提出分配方案，納入單位部門預算，財政統一撥款；規范上級補助資金撥付渠道，對垂直部門資金撥付行為作出限制性規定。

（二）研究確定編制標準，增強預算編制的科學性。財政部門應加強對預算編制標準的調研，特別是對于低標準和無標準的項目加緊進行深入調查與分析，既要考慮工作需要，也要考慮地區財力可能以及可操作性，不易一刀切，切實發揮預算編制標準的指導作用。

（三）完善預算編制與執行制衡機制，提高預算編制的約束力。采取預算執行季報、實地檢查、重點項目跟蹤等形式，加強對部門或單位預算資金使用情況的跟蹤與檢查，嚴格資金撥付程序，在確保預算資金到位的前提下，避免或減少資金在部門滯留的可能。加強對決算環節的審核，逐步建立健全決算審簽制度，在確保決算信息的真實、可靠的同時，充分體現預算編制的嚴肅性。

部門預算是市場經濟國家普遍采用的預算編制方法，是經濟發展的必然趨勢。推動部門預算的發展，一方面需要財政部門加大對部門預算編制工作的宣傳，并根據客觀情況制定科學的立項標準體系；另一方面也需要各預算部門提高對部門預算編制工作的認識，增強預算編制的嚴肅性。解決這些問題還需要各部門多方面的努力，需要其他財政改革措施的不斷深入，才能使部門預算制度日趨完善。

（作者單位：江西省審計廳）