改革政府非稅收入管理辦法　規范分成管理體制

鄭中淮

一、當前政府非稅收入分成管理體制存在的主要問題

1、分成項目繁多。當前政府非稅收入分成項目之多，恐怕很少有人能夠準確說明白。主要的如防洪保安資金、排污費、育林基金、森林植被恢復費、散裝水泥專項資金、礦產資源補償費、水資源費、防空地下室易地建設費、城市公用設施配套費、新型墻體材料專項基金、鄉鎮煤礦維簡費、公路養路費、交通重點建設費、公路客貨運附加費、公路通行費等等。

2、分成辦法各異。目前，政府非稅收入分成辦法種類繁多，大致可分為以下幾種類型：

就地繳入同級國庫，年終與上級結算。如散裝水泥專項資金分成辦法為各設區市散裝水泥行政主管部門征收的散裝水泥專項資金，按規定使用一般繳款書，繳入同級國庫，作為同級財政基金收入，上繳省財政20%部份，年終單獨結算。

就地繳入上級國庫，年終與下級結算。礦產資源補償費分成辦法為征收的礦產資源補償費，應當及時全額就地繳入中央金庫和省金庫，交入省金庫部分年終結算返還設區市50%。

通過征收部門上繳上級主管部門，納入上級財政預算。防空地下室易地建設費則由各級人防主管部門負責收取，按收取總額的10%上交上一級人防主管部門，納入同級財政預算。

各級財政部門設立專戶，上繳上級財政專戶。防洪保安資金則在各級財政部門設立“防洪保安資金”專戶，各級地稅、工商、土地、財政部門代征防洪保安資金，全額繳入縣（市、區）財政防洪保安資金專戶，各縣（市、區）財政部門按其征集的防洪保安資金扣除業務費后，將余額的50％直接繳入省財政廳防洪保安資金專戶。

上級統一征收，按規定比例與下級分成。如公路規費征收執行統一征收政策，統一票證，統一管理，所征規費按照分成比例，省與各設區市分成部分實行月度劃撥、年度審計。其中公路養路費在扣除公安交警經費、水利建設基金、林業養路費、稽征征管經費、省公路部門管理費計13.43%后，各設區市按不同比例分成；交通重點建設費在扣除水利建設基金、稽征征管經費計9.5%后，各設區市按不同比例分成；客貨運附加費在扣除水利建設基金、稽征征管經費計9.5%后，各設區市按不同比例分成；通行費（不含高速公路）在扣除水利建設基金、稽征征管經費計9.5%后，根據不同性質確定不同比例實行分成使用。

3、結算的隨意性。由于結算的復雜性，各級財政部門無法進行深入細致的復核和檢查，導致了在具體結算過程中的隨意性。有的主管部門為圖省事，隨意改變分成辦法，把總量分成變成了包干上繳，有的主管部門隨意減免甚至口頭同意減免下級應當上繳的收入，有的征收部門由于各種原因，截留挪用應當上繳的收入，而財政部門卻由于既無精力也無相應的措施，使上下級政府非稅收入結算的隨意性較大。

4、增加管理成本。由于結算的多樣性，無疑會增加管理的成本。由于有的結算辦法過于煩瑣，可操作性不強，結算過程中要花費大量人力物力去核對。比如像育林基金，結算辦法規定要區分集體育林基金、國有育林基金，因此主管部門要投入大量人力，花費大量時間去逐筆核對票據。同樣道理，也增加了檢查成本。財政、審計等監督檢查部門如果要計算分成收入的真實性和準確性，也必須投入大量人力物力去復算、驗證，否則就無法得到準確的結果。

二、改革分成管理辦法，規范分成管理體制的設想

改革政府非稅收入管理體制的總體思路是，按照就地繳款、分級繳庫、及時結算的原則，簡化結算辦法，由當地財政部門通過非稅收入財政匯繳戶定期劃解、結算，杜絕拖延、滯壓、隱瞞、截留和挪用。具體措施是：

深化政府非稅收入收繳管理改革。明確財政部門是政府非稅收入征收主管機關，法律、法規、規章規定了征收部門和單位的政府非稅收入項目，由法定執收單位征收；法律、法規、規章沒有規定執收單位的政府非稅收入項目，可以由財政部門直接征收，也可以由財政部門委托的部門和單位征收。財政部門要按照既有利于及時足額征收、方便繳款人，又有利于提高效率、降低征收成本的原則，確定政府非稅收入征收管理方式。除暫時難以實行收繳分離的少量零星收入和當場執收收入可實行集中匯繳外，其他政府非稅收入收繳都要實行收繳分離方式。

加強財政票據管理，實現以“票”管“收”。財政票據是非稅收入征收管理的源頭，也是加強非稅收入征管的核心手段。財政部門應按照管理權限負責政府非稅收入票據的印制、發放、結報核銷、檢查及其他監督管理工作。除另有規定外，執收單位收取政府非稅收入，必須按照財務隸屬關系分別使用財政部或省財政廳統一印制的票據。政府非稅收入來源中按國家有關規定需要依法納稅的，應按稅務部門的規定使用稅務發票，并將繳納稅款后的政府非稅收入全額上繳國庫或財政專戶。財政部門要通過強化政府非稅收入票據的發放、結報、核銷、監管等手段，確保國家有關政府非稅收入政策的貫徹落實，從源頭上預防和治理亂收亂罰問題，從制度上規范部門和單位的收繳行為，監督各項政府非稅收入及時足額上繳財政。

規范單位銀行賬戶管理。行政事業單位銀行賬戶管理是實現非稅收入全額納入財政管理的一個重要環節，要繼續清理預算單位尤其是非稅收入執收部門和單位的銀行賬戶，取消現行各執收單位開設的各類預算外資金收入過渡戶，對保留的銀行賬戶要建立銀行賬戶檔案，完善銀行賬戶驗審制度，對預算單位未經審批擅自開設的各類賬戶一律予以取消，要通過加強對單位銀行賬戶的監管，確保政府非稅收入及時足額上繳財政。

設立政府非稅收入征收匯繳專戶，建立政府非稅收入清算制度。政府非稅收入零星分散，執收單位多，資金性質不同，來源復雜，收入直達國庫或財政專戶的難度較大，為滿足政府非稅收入核算和稽查的需要，應設置政府非稅收入征收匯繳專戶，并實行資金清算與核算制度。政府非稅收入要先繳入政府非稅收入匯繳專戶，財政部門根據票據核銷和資金結報情況，對已繳入匯繳專戶的政府非稅收入進行集中清算，扣除相關征收成本和按規定應上解下撥的收入后，要及時將真正構成政府可用財力的部分繳入國庫或財政專戶管理。同時，建立收入征收匯繳專戶會計核算制度，按單位和項目分別設置會計科目，進行明細核算管理。

建立政府非稅收入征管績效考核機制，確保應收盡收。非稅收入同預算外資金相比，范圍有了很大的擴展。財政部門要在原有的預算外資金管理考核辦法基礎上，積極探索建立和完善非稅收入管理考核辦法，加強對各執收部門和單位非稅收入征收情況的考核，要根據執收部門和單位的征收任務完成情況，實行必要的獎罰措施。要通過績效考核，增強征收部門的責任感，自覺規范征收行為，確保政府非稅收入“應收盡收不亂收”。

規范收入減免制度，實行收入減免申報、公示。執收單位必須按照國家規定，對政府非稅收入嚴格按規定的范圍和標準及時足額征收，不得擅自減免。一是要按照分級管理的原則，規范政府非稅收入減免制度。即屬于中央的收入由中央及其授權單位審批減免，屬于地方的收入由地方政府及其授權單位審批減免。二是要建立政府非稅收入減免申報制度。凡需要減免政府非稅收入的單位或個人，應向同級政府非稅收入征收機構提出申請，并報擁有減免權力的財政部門審批。三是建立收費減免公示制度。執收部門和單位應定期將收費減免情況在適當場合公開，使收費減免真正做到公開、透明。

完善政府非稅收入分成管理政策。根據分級管理的財政管理體制，凡涉及中央與地方分成的政府非稅收入，其分成比例應當由國務院或者財政部規定；凡涉及省級與市、縣級分成的政府非稅收入，其分成比例應當由省人民政府或省財政廳規定；凡涉及部門、單位之間分成的政府非稅收入，其分成比例應當按照財務隸屬關系分別報財政部或省財政廳批準。未經國務院或省人民政府及其財政部門批準，各部門、各單位不得擅自對政府非稅收入實行分成，也不得集中下級部門和單位的政府非稅收入。非稅收入的征收和管理部門應當按照規定的分成比例，及時劃解政府非稅收入，并建立相應征收臺賬，加強非稅收入核算管理。對涉及省（含中央）、市、縣分成的非稅收入，實行按季度通過財政系統上解下撥的管理體制，取消以往由上下級主管部門之間垂直上解下撥的做法。對省（含中央）、市分成的市級非稅收入，由各執收單位根據分成比例規定，向本級財政部門提出資金上劃申請，財政部門審核后將分成收入從本級財政專戶劃繳給中央、省級專戶。執收單位不得以任何形式將非稅收入資金直接繳付上級執收單位或者撥付下級執收單位。

建立健全政府非稅收入監督檢查機制，加大違規處罰力度。為確保政府非稅收入管理規定的貫徹落實，提高政府非稅收入管理效率，應進一步健全政府非稅收入監督檢查機制。一是健全財政監督機制。財政部門要在加強對政府非稅收入日常檢查的基礎上，按照財政部《行政事業性收費和政府性基金年度稽查暫行辦法》等有關規定，開展政府非稅收入年度稽查和年審工作；二是加強審計監督。審計部門依法對政府非稅收入進行審計；三是發揮社會監督作用。各級政府應編制本級行政事業性收費和政府性基金項目目錄，向社會公布。同時要督促執行單位做好收費公示工作，接受社會監督；四是要加大查處力度。對政府非稅收入監督檢查中發現的問題，要嚴格按照《財政違法行為處罰處分條例》、《違反行政事業性收費和罰沒收入收支兩條線規定行政處分暫行規定》等有關法規，對有關單位和責任人員進行處罰和處分。

（作者單位：江西省審計廳）