思路創新求深化　重點突破亮點多

章丁萬

預算執行審計是法律賦予審計機關的基本職責，是國家審計的永恒主題。自2003年以來，江西省審計廳緊緊圍繞地方經濟工作中心，做到了在預算執行審計工作思路上、重點上不斷創新和深化，先后推出實施了“樹立大財政審計意識，強化非稅收入征管審計”、“兩個突破、三項深化”、“以部門預算審計為龍頭，部門預決算級次管理審計為主線”等的審計新思路、新目標。同時注重從整個財政管理運行機制、體制上來分析揭示問題，為推進建立公共財政框架、充分發揮各種財政性資金的應有效益提出審計建議。預算執行審計可說是五年連跨四大步，連上四個新臺階，預算執行審計成效顯著。

一、主要做法

（一）上下一盤棋，“六階段”預算執行審計統籌調研部署早。

江西省審計廳黨組高度重視對省級預算執行和其他財政收支的審計，每年都將其列為頭等大事來抓。為確保預算執行審計工作的順利有序開展，省廳做到了上下一盤棋，“六階段”統籌調研部署動手早，計劃方案早制定。

一是省廳財金處在根據當年審計發現的主要問題、黨政領導等各方關注的熱點焦點以及審計署和省廳領導的指示要求等，于11月份初步研究提出下年預算執行審計的總體目標、重點內容和具體要求。二是全廳各審計處根據有關要求和實際情況初步提出各處下年預算執行審計重點項目、單位等。三是財金處根據具體情況與相關審計處作進一步溝通協商。四是財金處根據廳領導的進一步指示要求等，于下年初正式向廳黨組報送“審計工作方案（送審稿）”，經廳黨組研究通過后正式下發全廳執行。五是各審計處根據廳正式下發的預算執行審計工作方案目標、要求和重點內容等制定出具體的“審計實施方案”。六是省廳每年還同時向各設區市審計局下發一個關于預算執行審計和“上審下”的指導性文件在全省范圍內進行統一的布置實施。

（二）確保審計重點，消除審計空白，預算執行審計工作滾動實施“三個兩步走”。

省廳預算執行審計工作采取了計劃滾動安排和滾動實施的做法。即要求各審計處基本做到重點單位每年審一次，二級單位兩年審一次，三級單位三年審一次。同時，省廳預算執行審計實施和成果匯總采取“三個兩步走”的方法。

一是預算執行審計計劃兩步走：首先，根據廳整個審計計劃滾動制定、滾動實施和預算執行審計具體要求等，制定當年預算執行審計工作方案和實施方案。其次，預算執行審計工作方案的重點單位、內容和要求等作為廳整個年度計劃的重要組成部分，預算執行審計工作報告又要全面反映廳年度計劃實施的所有審計成果。二是預算執行審計實施兩步走：首先，各審計處在每年的1～5月集中力量、時間對當年預算執行審計工作方案規定的重點單位、內容等實施具體審計。其次，各審計處根據當年廳整個審計項目計劃安排，于6～12月對其他單位、行業、項目等實施審計。三是預算執行審計成果、報告匯總兩步走：首先，各審計處于每年4月10日前向廳“同級審辦公室”提交上年6月至12月下達的審計報告、審計決定、專項審計（調查）報告和領導批示等成果性文件材料。其次，每年6月5日前提交當年1月至5月審計下達的審計報告、審計決定、專項審計（調查）報告和領導批示等成果性文件材料，并同時提交上年6月至當年5月底的匯總審計報告及相關審計匯總表。財金處在完成本處預算執行審計任務的同時，還要結合日常開展的對財政、財務收支審計的結果，對各審計處所提交各項審計資料作進一步的分析匯總和加工提煉，按照要求于6月底前起草好“審計工作報告”、“審計專項報告”等，經廳領導審定后分別報送省政府、省人大常委會和省政府主要領導。

二、主要亮點

（一）率先提出“大財政審計”和“非稅收入征管審計”理念。

針對常規預算執行審計一般僅注重對狹義的財政本級當年一般預算收支進行審計的情況，省審計廳早在2003年就率先提出了樹立“大財政審計意識”和強化“非稅收入征管審計”的理念，要求對以政府為主體的各種財政性收支進行全面的綜合性審計監督，而不是僅對其中的一部分財政性收支進行審計監督，并立足于從整個財政管理運行機制、體制上來分析揭示問題。

（二）“兩個突破”、“三項深化”，預算執行審計思路重點大突破。

常規的預算執行審計僅對整個財政資金收支的一個環節進行了審計，而沒有對整個財政資金收支全過程進行審計。隨著部門預決算編制的不斷細化、規范和國庫集中支付等的深化改革，預算執行中的問題將會越來越少，因為預算執行中存在問題的根源大都可歸綹于部門預決算的不規范、不公平和約束力低，而常規預算執行審計已難以發現部門預決算編制、預決算級次管理和歷年滾存結余資金財政體外循環等存在的更為隱蔽的問題。針對這一問題，省審計廳在2003年預算執行審計中開始嘗試打破傳統的預算執行審計固有模式和思維，提出了要在常規預算執行審計的基礎上實現“兩個突破”、“三項深化”。即積極探索將預算執行審計的重點向預算執行的兩頭延伸（向部門預算和部門決算兩頭延伸突破），向預算內外收支和預決算管理等三個方面深化。2004～2005年預算執行審計工作又進一步提出了“要以部門預算審計為龍頭，預算執行審計為基礎，資金賬戶審計為主線，對部門預算、執行、決算全過程進行監督”的審計思路和目標。2006～2007年預算執行審計工作則更在審計目標、重點和要求等方面較往年有大的突破和變化，進一步拓寬了審計的深度和廣度。如進一步提出各審計處本著“守土有責、總體把握、突出重點、審促提高”的總體要求，在進一步摸清各部門單位財政性資金收支總家底的基礎上，以部門預算審計為龍頭，部門預決算級次管理審計為主線，做到四個重點關注、三項重點審計、七個進一步突出和重點揭露，真正做到突出重點，抓住焦點，把握難點。

（三）預算執行審計連上新臺階，五年跨出四大步。

1、在預算執行審計思路、理念、目標上跨出新大步，上了新臺階。自2003年以來，省廳預算執行審計工作連續推出實施了一系列新思路、新重點和新舉措，相繼推出并實施了“樹立大財政審計意識，強化非稅收入征管審計”、“兩個突破、三項深化”、“以部門預算審計為龍頭，部門預決算級次管理審計為主線”等，使預算執行審計在思路、理念、目標上有了大的突破和創新，并取得了顯著成效。

2、在對以政府為主體的財政性資金收支全過程審計方面跨出新大步，上了新臺階。如在預算編制管理審計方面：重點審計揭露了有二次預算分配權的部門單位在年初預算編制中存在的違規打包切塊，不按規定將預計可用的主管部門集中收入、上級撥入資金、資產經營收益、歷年結余結轉等各種預算內外財政性收入全部編進年初綜合預算等問題，有效減少了年初預算編報中的不細化、不透明、不公平等問題。在預算執行審計方面：重點審計揭露了非稅收入征管缺位，收繳不分離，截留隱瞞或坐收坐支收入，隨意動用各種歷年滾存結余資金，財政支出績效低下和損失浪費等問題，為做到應收盡收和提高財政資金使用效益發揮了審計的應有作用。在部門決算審計方面：重點審計揭露了在年終決算中坐收坐支各種超收的財政性收入，虛假結轉下年使用的無項目無單位資金，隨意安排使用歷年結余結轉資金，擅自改變歷年結余結轉資金的專項用途和擠占挪用于搞機關福利等問題，有效杜絕了大量財政性資金體外循環及由此而產生的部門之間苦樂不均等問題。在預決算級次管理審計方面：重點審計揭露了違反預決算級次管理規定，在預決算編報和級次管理中“暗箱操作”，隨意調整上下級政府間和不同部門間的財政利益，人為擠占挪用非本級本部門所屬資金，隨意將非本級本部門所屬利益占為己有等問題，為維護正常的預決算級次管理秩序發揮了審計的應有作用，同時較好的解決了政府決算審計中審計力量有限和審計責任無限的矛盾，有效回避防范了不應有的審計風險。

3、在加強制度建設方面跨出新大步，上了新臺階。如2006年江西省審計廳聯合省財政廳研究起草的《關于進一步加強財政財務監督管理的意見》就被省政府轉發至各設區市、省直各單位貫徹執行，從審計角度重點促進、規范和強化了公共財政機制建設和預決算監督管理機制的建立健全和完善。

4、在受到省人大省政府高度重視和好評方面跨出新大步，上了新臺階。特別是2007年預算執行審計成效再創歷史之最，具體體現為“四多四少”和“三個更大”。

“四多四少”：一是審計工作報告點名更多，含糊其詞更少。二是揭露深層次問題更多，反映一般的財政財務收支問題更少。三是審計更多的關注揭露了有關“民生問題”，而更少反映一般的專項審計問題。四是省政府主要領導和省人大常委會對預算執行審計工作重視的程度和評價更高，省人大委員們發自內心的好評更多，一般的客套話更少。

“三個更大”：預算執行審計結果的運用力度更大，對社會的影響力更大，威懾力更大。如今年江西日報第一次以審計結果“公告”的方式披露了今年預算執行審計重點揭露查處的七大方面問題，第一次同時報導了省人大常委會委員熱議審計工作報告的具體發言情況，第一次不是以“本報訊”或“某通訊員報導”的方式來報導審計情況，在社會上引起了很大反響。

江西省各級審計機關已連續13年開展預算執行審計，特別是經過近幾年不斷加大審計力度和連續有效的審計監督，江西預算執行審計在促進各部門依法理財，細化預算編制，規范預算管理，提高預算資金使用效益和推動財政體制改革等方面發揮了重要作用。

（作者單位：江西省審計廳）