ＷＴＯ，從現在開始講權利

陽　敏

2007年,是中國作為世貿組織正式成員的第一年。去年的12月11日，我國加入世貿組織的5年過渡期結束，這意味著中國已經成為WTO的正式成員。

在過去的5年里，中國對外開放的程度逐步深入，同時也分享了加入WTO所帶來的經濟和制度的紅利。對于重新衡量我國加入WTO得失的分析，多以經濟收益作為主要內容，較少從法律義務和權利角度進行。為此，記者專訪了中國法學會WTO法研究會副會長，清華大學公共管理學院于安教授。

加入WTO不是為了滿足別人的權利

《南風窗》（以下簡稱《南》）：在您看來，入世五周年意味著什么？

于安（以下簡稱于）：入世5周年，意味著中國從現在起真正進入了一個自由貿易的時代，真正進入一個直面外國競爭的時期；入世5周年，是狼真正到了的意思。所以，現在遠不是總結經驗的時候，遠不是可以興高采烈的時候。

《南》：這段時間常常可以在媒體上聽到諸如“入世5年，我國表現令人滿意”之類的聲音。

于：對，說我們是負責任的大國，我們履行了多少國際義務，但是履行國際義務不是我們加入世貿的初衷啊！法律上從來都是講權利和義務，為什么只講義務不講權利呢？為什么不講我們的權利行使了多少呢？除了國際上提起訴訟這些權利，我現在最關心的是國內的權利，比如國內政府保護國內產業的形勢如何？我們加入WTO不是為了滿足別人的權利，是為了要發展自己啊。沒有一個國家在國際上只講我怎么盡義務，因為中國的存在不是向別人負責，而是向國內的老百姓負責。

《南》：人們常常從市場開放等角度衡量入世的成就，您怎么看？

于：WTO的真諦，是民族產業和資源比較優勢的發揮，是通過自由貿易在全世界范圍內提高資源配置的效率，這也是WTO的正當性所在和被成員方接受的核心因素。換句話來說，衡量加入WTO收益和制定相關外貿政策的根本標準和核心因素，是利用國際自由貿易機制配置全球資源的能力，是民族產業比較優勢的保持和更新速度，而不應當是對外貿易和外國投資的絕對數量。

我們只講市場的開放度，但是很少講我們國內產業的競爭力，這是不完整的。你開放的目的究竟是什么？把別人請進來，這就是開放的目的嗎？不能說它不對，但是要指出它的不完整性——我們把別人請進來是為了別人把我們的產業全部打垮嗎？市場的核心是競爭力，你談到市場的時候既要講開放，也要講兩者競爭的關系，也就是說外國的產品和服務進來以后對于提高我們的競爭力究竟起到多大的作用。很多人說，狼來了，還沒有把我們打垮，但是我想說的是，我們的競爭力是不是提高了，而不是被打垮沒有。

《南》：作為WTO的法律研究專家，請您從法律的角度談一談。

于：WTO是一個規則取向的國際經濟組織，你在評價一個成員行為的時候肯定離不開法律。從法律的角度而言，我們現在太強調“履行義務”，實際上，我們應當將著眼點放在權利行使是否到位的問題上，尤其是國內保護權利的行使問題上。

《南》：國內的權利包括哪些內容？

于：國內的權利主要包括兩方面，一個是產業保護問題，一個是公益保護問題，后者包括環境、飲食健康，公共道德等。這兩個“保護”，是說如果條件成立，政府就可以限制外來的貿易。限制貿易的辦法既可以提高關稅，也可以采取其他的措施，法律對它怎么采取，采取到什么程度，什么時候結束都有規定。

但是核心的問題是我們要充分行使這個權利，一旦出現了行使這些權利的條件，應該毫不猶豫地行使這些權利。但是行使這些權利的目的是什么？一個是維持競爭秩序，就是外來產品和國內產品的競爭秩序，還有一個是保護國內的產業，使其免遭不正當的競爭，以及由競爭帶來的嚴重損害。這個權利我們能不能充分行使，涉及中國能不能經受得起真正的國際競爭。

學會行使自己的權利

《南》：據您所知，我國有關政府部門在保護國內產業方面采取措施是否得力？

于：國內產業保護至少有三方面：貿易救濟、政府采購和其他優惠措施。貿易救濟措施，包括反傾銷、反補貼和保障措施三類。其中最重要、對我國最有意義的是“保障措施”。反傾銷和反補貼是針對不公平貿易的保護制度，保障措施則是針對公平貿易情況下由于進口增加本國產業受損政府采取的保護措施。

保障措施的適用條件是：“進口至其領土的一產品的數量與國內生產相比絕對或者相對增加，而且對生產同類或者直接競爭產品的國內產業造成嚴重損害或者嚴重損害威脅(即對國內產業狀況已經造成或者明顯迫近的重大全面減損)。”

美國利用保障措施的最近案例，是2002年3月為保護本國鋼鐵業對包括中國在內的外國產品實施保障措施，大幅度提高包括進口鋼材的關稅，期限3年，其根據是美國貿易法案的201條款。該項保障措施后來引起法律訴訟，2003年11月10日，WTO上訴機構裁決美國敗訴，但美國在敗訴后發表聲明稱：美國采取的進口鋼材關稅保護措施已經達到目的。

在我國，新修訂的《對外貿易法》也對貿易救濟制度和三類救濟措施作出了規定。2004年和2005年，我國發起反傾銷調查數量均位居世界第二，但我國至今未發起過反補貼調查，保障措施也僅采取過一次。

《南》：自1995年WTO成立至今，其成員國采取反傾銷、反補貼、保障措施分別為1875、113、76起。我國5年來為什么只采取過一次保障措施？

于：一個非常重要的因素是國內產業組織不健全，難以形成集體意志。為什么呢？保障措施的啟動主要取決于國內產業，它需要這種產品的生產者的全體，或者國內產業主要部分的生產者向政府提出相應的主張。這就需要一個健全的非政府組織的系統——我們現在的產業組織系統不健全，很難準確表達這個產業的受損程度。我國的商務部設有產業損害調查局，但是政府機構的數據也要從企業來，這樣的措施需要由產業組織先提出的，而我們的產業組織不健全。

《南》：產業組織是不是相當于我們常講的行業協會？

于：對。因為我國的行業協會不健全，所以有關損害的數據很難準確、及時地提出。WTO有一個大前提就是貿易商都是有獨立權的，它是在這個前提下設計這個制度的。所謂貿易商都有獨立權，意思是說它不直接受政府支配，它的收益、經營決策全都由它自己作主，所以單個企業很難準確確定獨立產業的損害程度。政府了解，但是不能準確、及時地了解。

《南》：我國2002年頒布的《政府采購法》第十條，明確規定政府應當采購國內貨物、工程和服務，但事實上，這條規定似乎并沒有很好地貫徹。

于：政府采購是關于政府和公共機構的消費制度，在WTO文件中不屬于一攬子多邊貿易協定的范疇，成員國可選擇不加入相關協定。2001年我國加入WTO時，沒有加入政府采購協定，因此可以禁止外國產品和服務進入國內政府消費市場，以保護國內產業。比如，可以規定政府和學校等公共機構不得購買外國的產品（例如汽車）、工程（例如政府財政支持的公共設施的建筑設計和施工）、服務（例如不使用外國企業的保險服務）等。 但是，現在看我們利用得不夠，一個最典型的例子就是北京市2004年采購美國辦公軟件，因為受到輿論責備和國內產業反對而夭折了，才沒買成。

即使現在我國加入了政府采購協定，政府采購也不是全部開放的，它需要經過談判確定開放的范圍。

《南》：WTO有關的法律條文中，關于“公益保護”的事項主要包括為保護公共道德或維護公共秩序所必需的措施、為保護人類、動物和植物的生命或健康所必需的措施、為使法律法規得到遵守所必需的措施以為保護環境所必需采取的措施、為保護根本安全利益所必需采取的措施等。這些條款在實際應用中能夠發揮哪些作用？

于：美國運用例外條款保護本國環境、限制進口的典型案例，是蝦和蝦制品案。WTO爭端解決機構已經就此作出了裁決。

上世紀末，美國“進口海水捕撈蝦禁令”困擾了許多國家的出口貿易。1989年美國立法要求在海水捕撈蝦網上安裝海龜逃生裝置，以保護瀕危動物。1991年，美國開始單方面實施其“進口海水捕撈蝦禁令”，即凡是未安裝海龜逃生裝置國家的海水捕撈蝦一律不準進口。1996年美國將該禁令的適用范圍擴大到全世界。同年，泰國、馬來西亞等國向世界貿易組織起訴，美國政府在訴訟中引用了《關貿總協定》有關保護動物生命和健康的公益保護條款。

WTO爭端解決機制裁決報告闡述美國的敗訴理由，是美國政府限制措施的保護范圍超出了本國管轄的地理區域。這一裁決至少說明，締約方可以在其管轄范圍內采取例外條款允許的限制措施。在我國尚未見適用例外條款保護本國公益采取行政措施的報道。