南水北調，可能的后果

黃　鐘

針對南水北調西線工程，雖然四川學者已經發出了一些不同的聲音，想必會引起一定程度的重視，但在我們這個能夠集中力量辦大事的國家，中線和東線工程最后會完工，應當是沒有什么懸念的。即使南水北調最終只是出現了東線和中線工程，它也仍將是中國有史以來最具影響的水利工程，它就像是在中國這條巨龍身上人造的兩根大動脈。就對國家未來的影響而言，恐怕遠非大運河、三峽工程等等可以比擬。不僅是前無古人，就是世界范圍內，也難有來者。

傳統思維可能會壞事

在筆者準備寫這篇文章的時候，十多年前家鄉的一件軼事，一件不算小事的逸事，不斷勾起我的回憶與思考。一次次打開與南水北調有關的官方網站，雖然專家和媒體的利好之聲不絕于耳，南水北調工程似乎是一個完美的工程——“是一個科學的工程，是一個可持續發展的工程，是一個具有綜合效益的工程，其具有顯著的社會效益、經濟效益和生態效益。”可這并不能讓我的記憶變得淡漠而遙遠，相反，它變得更清晰、更讓我震撼，更讓我覺得對南水北調工程不應該缺乏政治角度的思考。

我家鄉湖南M縣有條河，叫辰水，貴州T縣在河的上游，他們原來已經在辰水上修了電站，而后又準備在另一條支流跟辰水的匯合處再修一道壩。自然，這對我們縣辰水兩岸的灌溉、生活、發電、環境等等，帶來不小的影響。最初，是雇外地人去炸T縣人還沒有修好的壩，進而發展到武裝對峙，連機槍都架上了，我堂兄家緊挨著貴州，連孩子都寄住在我家，與貴州交界處的民兵們則日夜戒備。雙方對峙了大約一個多月的時間。

這事從來沒有一家媒體報道過。一般人聽來，也猶如天方夜譚。

辰水不過是沅江上一條支流而已，南水北調工程，無論從哪個角度，都不是辰水河上一道堤壩所能比擬的。雖然不能憑一斑就說能窺全豹，但我相信，兩者之間一定存在某些共性。小可以見大。所以，只要沒有人敢拍著胸脯說，他能保證南水北調工程100年（還不說1000年）萬無一失，那么，就有必要分析和探討南水北調工程可能存在的風險，其中包括政治風險，尤其要實事求是地充分考慮目前的體制和制度，是否跟南水北調必須長期安全運行的需要相適應。

是否存在這樣一個跟南水北調必須長期安全運行的需要相適應的體制和制度，是確保南水北調利民而不是造禍遺患的關鍵因素。這就需要冷靜、實事求是地評估我國現行制度，能不能承載得了南水北調工程完工后可能會出現的種種問題，而不是從報紙和宣傳手冊上那些抽象的理論出發，把現實中不存在的制度和機制當作今后可以利用的條件。從憲法上講，水流資源屬于國家，即全民所有。換句話說，那條不大也不小的辰水，既不是屬于我家鄉所有，也不屬于另外那個省所有。全民所有，就是西藏海南島人也有份。可是真要具體到某件事上，“國家”就不能不面對不同的利益方，不能不考慮各方的現實利益。在這一點，抽象的“國家”、“大局”、“整體利益”等等，在實際中幫不了多少忙，如果沒有能夠充分反映和協調不同利益的機制，麻煩就會拖延和積累到未來。在遇到利益協調方面的問題時，過去人們習慣的那種傳統的集權觀念和思維會壞了大事。

可以說，“中央集權”的觀念和思維，讓我們不少人在思考現實問題的時候，賦予了“上級”許多想象的權力、能力和效率，實際上，即使那樣的權力是寫在文件或法律里，而在現實中，很可能這樣的權力和能力是難以行使或非常有限。只要肯睜開眼睛，就不難發現這樣的例子：如果現實中確實有一種行之有效的權力和能力存在，淮河怎么可能成了污水溝，而這條大污水溝還越治越臭？如果將一個問題的解決，偏偏又寄托在只在想象中或理論宣傳中存在的權力和能力之上，那在實踐上最后就不免會陷于尷尬，陷于失望了，甚至釀成悲劇和災難。以為我國存在集權優勢可以化解未來南水北調的種種難題，比如水資源的調配、污染等方面的紛爭，那是一種風險極高的冒險念頭。

批評質疑不會停止

南水北調是一項浩大的工程，上馬后來自社會的批評之聲里，其中就有未經人大審議批準這一點。反對者認為，既然三峽工程都交付過人大審議表決，為什么南水北調工程不通過同樣的程序呢？

對南水北調工程合法性的質疑，過去存在，將來也不會消失。事實上，這種聲音不會對目前南水北調工程建設產生什么實質性的影響。不經過人大審議這道程序，可以避免將南水北調可能出現的種種爭執掩蓋起來，不引發或激化地區間的爭執，其間哪個環節出現問題就具體解決哪個問題，從純粹的保證工程就是要上馬這個角度而言，不通過人大審議表決確實是一種可行的政治技巧。

但是，從長遠而言，工程不經過全國人大審議就上馬，地方各級人大也沒有對跟本地相關的問題審議表決，只要工程在那里，除非能夠確保今后各地不會因南水北調發生爭執，否則，這個潛伏的政治問題，就隨時可能被引發或被激化。誰都可以將未經人大審議表決這一點作為不滿意的理由。就長治久安而言，這不是什么好事。

不過質疑南水北調工程不經過人大審議的人，往往忽視了另一個相關的疑問。那就是，以目前的國情，即使南水北調交付人大審議，那又怎樣？

可以說，南水北調工程不交付人大審議是一個問題，可是在目前的制度背景下，交付全國人大審議，同樣是一個問題。也就是說，我國目前還缺乏在審議表決上可以信賴的制度條件。一名工程院院士就南水北調西線是否需經人大表決的問題表態說過，“三門峽也是人大表決通過的”。三門峽如今是什么樣子，舉世皆知。雖然這名院士是在為南水北調無須動人大的大駕辯護，但說的卻是實話，而且是不能不嚴肅對待的實話。

不錯，1955年7月第一屆全國人大二次會議上是一致通過了《關于根治黃河水害和開發黃河水利的綜合規劃報告》，決定修建三門峽水利工程。不過這名院士似乎忘了一點：實際上陜西方面早就提出過反對意見。人大一致通過恰恰表明，在中國特色的議會制度存在嚴重缺陷或者它本身還有待大改革時，人大審議表決也會出問題。換句話說，就是當時不存在真正可以決定三門峽工程命運的民意代表機構。

要繞開人大的聲音，還是耐人尋味的。有的人打著“科學決策”的名號，以水利工程涉及諸領域大多十分專業，而且背景資料浩繁為由，認為人大代表能否在短時間內判明利害，作出決定，值得懷疑。更有人認為，由人大表決就意味著沒有人對工程的后果負責。這種以專家學者名義指責人大無能的現象，依舊從一個側面講出了我國人大的制度缺陷。

不過，筆者想提醒那些主張繞過人大的人，不應該混淆水利技術問題和政治決定，繞過的嚴重后果將會一代代地不斷顯示出來。就像如何制造原子彈是技術專家的專業問題，而要不要制造，何時制造，制造多少，卻是政治問題，只能政治解決，那不是由科學家技術專家說了算的，而且如果是一個真正能夠代表民意的代議機關作出某項決定，怎么可以說這樣做就是沒有人負責呢？要是以這種觀點，不僅我國的人大應該關門，就是英國美國的國會都應該關門才對。養這一幫竟然可以決定戰和等重大問題的門外漢干什么？

在目前的國情下，確實不是經過“全國高層次的民主決策程序”決定，就可以輕言如此浩大的工程。即使來個那樣的“民主決策程序”，并不能夠從實質上消除今后必定會存在的嚴厲質疑，比如表決結果的民意基礎脆弱。從這個角度來講，南水北調工程放到若干年后再來議定，恐怕更合適一些。從國家利益的角度來說，如果一項工程真的不合適的話，中途下馬總比建成后再收拾殘局要好，畢竟未來國內的安寧與和平，要遠比金錢更重要。

區域利益平衡是個難題

中國正處于轉型時期，許多制度本身有待變革和完善。換句話說，南水北調工程是在一個制度條件并不成熟的背景下進行的。單憑這一點，就可以預言登月工程也將比南水北調要順利。

在目前的政治框架和輿論環境里，雖然會有各種不同的討價還價，但總體來說，地方領導公開場合都會聲稱堅決擁護興建南水北調工程的重要決策，可以拍胸脯保證工程順利施工。但是，這并不能夠消除眼下地區之間的利益紛爭，更不能消除未來地區之間的利益紛爭。在缺乏法治基礎上的區際利益協調機制的情況下，以集權思路和模式來包攬南水北調問題，到底能夠走多遠、能走多好呢？這是探討南水北調潛在的政治風險時所不應該回避的問題。

水資源的緊張并非沒有可能演變成地區緊張、社會緊張。實際上，由于種種原因，我國地區和人民在經濟社會等方面的融合和認同感，是相當脆弱的。當把長江的水往京津地區調的時候，你可以講，這是一個國家，這個國家的資源屬于全體國民，所以湖北人也好江蘇上海人也罷，都應該有全局意識，要有犧牲精神。但這種說辭在利益分歧嚴重的時候，是經不起考驗的。比如調出水源的湖北人他們背井離鄉到天津、北京打工的時候，他們卻被當成“外地人”，只能暫住，他們的孩子并不能享受平等的權利。希望從湖北調水就說我們是一個國家，我們要有犧牲精神，可當我們離開自己家鄉打工的時候，為什么就不說我們是一個國家的兄弟姐妹了呢？一旦水資源分配出現紛爭，這種平時的點滴感受，就會匯聚，就會放大，只要想想非典時期各地設置壁壘的那種勁頭，就能夠想象出，在確保自身的水資源分配利益會怎么樣。

比如中線工程，主要向湖北、河南、河北、北京及天津五省2市供水，重點解決北京、天津、石家莊等沿線20多座大中城市的缺水，并兼顧沿線生態環境和農業用水。一旦工程完工進入運營，華北就會形成對長江水資源的依賴。此時，長江流域的淡水資源，就不能不考慮北方地區的需要了，而且也不只是某一代人的問題了。這勢必形成靠大講特講“孔融讓梨”故事所無法解決的南北矛盾、省際矛盾。即使漢江流域的人永遠高風亮節，但是用什么辦法保證水渠到北京，甚至到石家莊不是被雁過拔毛弄干了？誰現在能夠講清楚，可以保證北調的水大約40億立方米一定能夠分給河北？沒有人會認為長江的水就是多得用不完了，因此，箕豆相煎的淡水資源紛爭一定會出現，只是在不同的時期或形勢下，紛爭的烈度會有所不同而已。

在這種情況下，嚴重污染、水資源分配等，都是潛在的地區沖突的導火線。比如，一旦東線和中線全部貫通，也就意味著華中、西南、華北和華東被水污染問題聯結成一個整體，原本關聯程度很低的問題，就成為了全國性的問題。不僅需要防止南水北調路線的污染，還要防止長江水系以及所經過地區水系的污染，其工程之浩大，難度之艱巨，以目前趨勢來看，非一兩代人所能解決。烏江、瀟水的污染原本跟河北天津沒有直接關系，可有了南水北調，就直接涉及天津、北京的利益了?？墒蔷臀廴径?，我國目前并沒有一個成功的跨大區域的治理案例。南水北調一旦成為污水北調，所可能引起的麻煩和扯皮就足以讓人撓頭了。撓頭的過程也是積累地區間、上下間矛盾的過程。

工程貫通之日，可能就是沿線地區攔截水問題出現之時。我們很難想象，除非以摘烏紗帽作為手段，迫使沿線政府保證水不被擅自截流，甚至將水的截流列為犯罪予以嚴厲打擊，線路兩岸到處立著牌子——“擅自取水違法犯罪”，否則的話，如果河北和北京同時缺水，還要讓沿線都心悅誠服地看著一渠清水向京流，是否有點太苛求了？即使是開始強制措施可以奏效，但從長遠來看，很難想象可以獲得地方政府的長期配合，因此就得一直把弦繃得緊緊的。但是，這不僅會使地方政府與民眾的關系趨于緊張，而且也會緊張各地之間的關系，甚至可能引發地區沖突?？梢哉f，我國遠沒有法治下的成熟的中央地方以及地區利益協調機制，即使是南水北調中線、東線工程完工了，這樣一個機制也未必能夠出現。這一現實和前景，將會為南水北調的未來帶來難以逆料的政治風險。

南水北調將影響中國制度轉型

南水北調不是一條空中走廊，它們要穿越一個個的村、鄉、縣、市和省。那么如何保證，在經過如此漫長的線路之后，北京、天津等地還能夠獲得預期的水量？怎么能夠保證水源地始終愿意調出預期的水資源，而沿途的鄉村城市不擅自截流，等等諸如此類的相關問題，在目前的體制下，靠建立一個比如南水北調委員會之類的機構是難以奏效的。以目前的國情，我們最容易想象得到，也是最可能采取的手段，就是會傾向于強調和采取集權的方式?！爸嗡鐣钡恼涡獙谀纤闭{上集中地體現出來。只要我們的目標是中國的全面現代化，那么，就不能不考慮南水北調對我國全面現代化所產生的影響。集權的思路代價是多重的，對政治、行政等方面的現代化影響會尤為深遠。

比如，其一，為了保證南水北調，就會在“異地做官”、把關代表選舉、把關行政首長選舉等問題上，盡可能保證上級的權威，以做到能夠把南水北調的水資源控制跟他們的烏紗帽捆綁在一起。依照憲法和選舉法，我國各級地方政府的正副職行政首長，都是由地方各級人大選舉和罷免。村委會成員則是由村民選舉產生。從現行憲法和法律的角度來說，上述職務都不是實行委任制，“上級”政府并不能夠決定他們的去留。也就是說，哪怕省長和省政府也無權決定誰當鄉長或村委會主任。隨著政治民主的應有進程，如果不能事實上有能力決定從村主任到選舉產生的各級行政首長的任免，那么，甲縣選舉出來的縣長就可能更看重本縣的地方利益而故意“治水”不力。其二，加強對輿論以及輿論載體的管理，避免南水北調中的一些敏感問題浮出水面，更要防止這些問題演變為公共話題。這既可以防止地方政府利用輿論作為施加壓力獲得更多利益的籌碼，也可以防止由于利益分歧的表面化而導致縱向或橫向的關系惡化。其三，加強中央財政權力，更加靈活有力地運用財政手段，通過轉移支付等方式，強化南水北調所經各地區在財政上對“上級”政府的依賴，從而培養這些地區對“上級”指示的服從意識。其四，為了防止南水北調的敏感問題在人大會議期間成為焦點，引發地區間分歧的公開化和嚴重化，就需要在議題、會期、住址、代表資格審核等方面加強管理。其五，水資源的管理者異地化、流動化，以防止因為管理者本地化自然容易出現的不能“秉公”而陷入“狹隘的地方利益”。

當然，為了南水北調所可能采取的政治或行政措施遠不止這些，但僅僅就上述這些問題，就足以影響我國政治和行政的現代化了。這個影響不是金錢所能夠衡量的。這也將會是南水北調的一個沉重制度建設代價。