“分林到戶”進行時

鐘岷源

改革的“精華”在于產權可以交易。金融資本開始涌入林地。但改革的未來還是取決于交易之前的核心問題——“初始分配的公平”。

一場席卷全國1500個縣、牽動57％的森林面積、經濟總價值在2萬億元以上的集體林權改革，前兩年在福建、江西和遼寧試驗之后，目前正在19個省區相繼啟動，計劃5年內基本完成。

改革的目標鎖定在“將集體山林權屬明確到戶，頒發山林權證，真正將集體林權轉變為林農個人永久性所有，林地使用權和林木所有權流轉不再由集體安排決定，農民獲得真正的林地經營自主權。”

國家林業局局長賈治邦向媒體解釋了這場改革的動因和背景。

他說：“全國18億畝耕地基本解決了13億人的吃糧問題，而43億畝林地既沒有解決13億人的用材問題(每年還要用186億美元進口1億多立方米木材)，也未解決國土生態的安全問題，更沒有讓山區百姓脫貧致富。”賈把問題的根源，歸究為“林業改革不到位，體制和機制不順，阻礙了林業生產力的發展”。此次改革“是對農村特別是山區生產資料的一次再分配，是對農民利益格局的一次再調整，是繼家庭聯產承包責任制之后中國農村的第二次革命”。

聯產承包責任制自安徽鳳陽小崗村始，林業改革里的“小崗村”則是指福建永安市距市區20公里外的洪田鎮洪田村。

“林改小崗村”：“分山到戶”起源地

發現并提煉該村改革經歷的，是國家林業局宣傳辦主任兼新聞發言人曹清堯。

今年3月，曹作為中央六部委“聯合調研組”的成員深入福建調研集體林權改革的情況。來到永安，聽取政府部門的匯報之后，他直奔洪田村，在村支書鄧文山的家里，彼此長談4小時。該村對集體林權的改革摸索及所走的路徑，讓曹清堯很自然地聯想到安徽鳳陽的小崗村改革，兩者的不同僅僅是一字之差：“分田到戶”和“分林到戶”。

返京之后，曹清堯對此形成專題報告，國家林業局隨即報呈國務院，國務院通報福建省委。洪田村聲名鵲起。

擔任該村村支書25年、今年53歲的鄧文山，接受本刊記者采訪時承認，讓他始料不及的是，當初擔著風險“分山到戶”的舉動，會在十多年后引發“轟動效應”。他向記者講述了該村先后三次對集體林木的承包經過。

1982年，每家每戶在自家的房前屋后分“自由山”一人一畝，按當年的“承包”基數，此后“新生不增，死去不減”。

1984年，村里又實行“分股不分山，分利不分林”的辦法，把全村林地“按股承包”，規定每人持股20份，當時村里700人，1400股均分到戶，同時成立林業合作社，有專用的賬號、公章，組建社員股東委員會。砍伐林子，形成利潤之后，按股平均分紅。

“雖然人人都有股份，但誰也不知道自己的林地在哪里?”鄧文山說，那時，盡管林地以股份“承包”，但林權歸屬集體，森林管護也是由集體決定承包經營，管護好壞，并無獎懲措施，管護者按自己的持股，同等分紅。從1984至1998年的15年間，該村的林地承包，僅于1987年唯一一次分紅，鄧文山家按股獲利100多元。

這段時間，砍伐的林木，是交鎮林業站統購統銷的，當時—立方米的一類材，價格是160元，村里還要承擔砍伐的工資、運費、修路費等等，扣除成本，得利20多元。而同時，由于管護員對護林的積極性不高，1995年之后，該村盜伐林木，猖獗一時，村中1／3的人參與其中。近鄰洪田村有家國營采育場，有座幾百畝的山頭，一夜之間就被村民砍個精光。那時，鄧文山和村主任賴蘭亭平日的主要任務，就是上山抓“賊”，每月都有20多天巡回山中。即使抓獲了盜伐者，你也無法把他扭送公安機關，因為他的一家老小就跪在鄧文山家的院里，叫喊“若把我的家人送去法辦，我們全家就搬到你家過日子”。

終于有一天，鄧文山的腦中忽然冒出了這樣的疑問：“為什么全村的林地，全民有份，卻全民不管?”連續幾天的苦苦思索，他又忽然悟出了其中的道理，“林地還是集體的，并非村民所有，如果分給他們呢?自家的林子，還會不愿管護亂砍濫伐嗎?”

隨后，鄧文山有了一個大膽的想法：“分林到戶”。盡管這樣的想法有悖于當時相關的林業政策和法規，但他仍為自己找到改革的“依據”，“耕地都可以分田到戶，為什么林地就不行呢?分林是為了保護，而非破壞，分林到戶不會錯，若是錯了，我就不當村支書。”

鄧文山為自個的改革設想而興奮。理順了上頭的關系之后，1998年5月28日晚，9名村干部在洪田村村部頭一回討論“分林到戶”的話題，最后表決，7人贊成，1人反對，1人棄權。緊接著，村干部就分頭召集村民小組會、老人會、村支部大會、林農代表會、各片社員會等等，在反復征求承包方案的意見之后，最后召開全村村民代表大會，確定“分林到戶，聯戶管理，自愿組合”的承包方案，33名會議代表，以無記名投票進行表決——贊成者寫“同”字，反對者寫“不”字，結果以27人“同意票”通過“改革決定”。

1999年1月1日，洪田村以自愿聯戶的形式，將全村的集體林地，按實有的林地面積和木材蓄積量承包到戶，所有聯戶成員均與村委會簽訂承包合同，按下了手印。至此，中國農村的“分林到戶”，便起源于此。

資源變成資產，資產變成資本

2003年4月，福建省在全省范圍內推行集體林權制度改革之后，所發的第一本林權證，即由洪田村村民領取。鄧文山告訴記者，政府頒發了林權證，村民承包的林地就受國家認可和法律保護，這是真正意義的“分林到戶”，因為“山定權，樹定根，人也就定心了”。

2004年5月，永安市成為福建省第一個完成明晰產權和林權證發放的林區縣市。一日，市委書記江興祿再度往洪田村調研，村民問他，“林權證拿了有什么用?林權證是財產證，但它值錢嗎?它能不能像房產證、土地證一樣進行抵押流通?”

村民的幾句發問，引發了永安林改的再次深入。

為此，永安市成立了林地林木資產評估中心，只要林農申請，評估中心就會評估任何一本林權證的“實有價值”，讓林農明了自己的“本本”究竟“值多少錢”，并可繼承、轉讓、流通和拍賣，真正成為“獨立的物權”。

林權如何流通?永安的改革辦法是，設立林業要素市場，構建林權登記流轉的服務平臺。這在全國屬首家。

這家占地面積14131平方米的服務性市場，坐落于永安市燕江中路的繁華地段，由原先的公交車候車大廳改建而成，場內明亮通透。設有信息發布、交易實施、中介服務等機構，同時還在各個鄉鎮設立分中心。林地以及活立木作為一種資產開始進行流轉。江興祿告知記者，至今年5月，全市共完成林權流轉交易面積31．15萬畝，交易金額30218萬元。

林農再不用像以前一樣四處聯系買家，

更不用擔心受騙。“現在，只要將我要流轉山場的信息往這兒一送，就會有很多人來我山上看林子，價錢還一個勁兒地往上跳，太方便了。”永安的一名農戶直白相告。

在要素市場上，以林權證還可以獲取抵押貸款，至此，昔日山上的“綠色銀行”不再是虛置的、30年砍了林才開一次的“概念銀行”，而是每天都對林農開門、隨時可以變現取兌。金融部門在農村找到了有效抵押物，林木產權由資產轉變為資本。2004年5月，永安市與當地的農村信用社聯合開展林權證抵押貸款工作試點，發放了全省乃至全國的首批林權證抵押貸款110萬元。同年12月，他們又與國家開發銀行合作開展《永安市林業貸款信用平臺建設》項目，全面開展林權證抵押貸款業務。現在，全市共有386戶林農、18家企業以25萬畝的林權證抵押以及林農林權聯保等形式獲得貸款總計5．1億元。永安的做法也是福建林改的一個縮影。據統計,近兩年福建全省金融部門已累計發放林權證抵押貸款近25億元。

繼永安之后，福建省已有40多個縣市成立了林權流轉服務中心。

福建樣本的參照價值

福建是我國南方重點集體林區，全省森林覆蓋率62．96％，居全國首位，林業用地面積1．36億畝，80％以上屬集體所有。

國家林業局副局長張建龍介紹說，“整體的(林業)改革包括三大塊，一是國有林區林權改革，這項改革已經于去年上半年在黑龍江省伊春市進行了試點。二是林場分類經營改革，目前這項工作正在積極準備的過程中；第三就是集體林權制度改革，這項改革是條件最成熟、大家關注度最高的一項改革。”集體林占全國林業總面積的57．55％。

2003年4月，福建的林權制度改革，拉開中國第五波集體林權改革的大幕，并為后來的全國改革提供了參照。作為改革的“先行者”，在今年上半年，中央醞釀《中共中央關于推進集體林權制度改革的意見》的文本時，還特地抽調福建省林業廳廳長黃建興參與起草，并將福建的許多做法納入其中。

從永安開始的福建林業改革的主要內容有三方面：“一是確權到戶，通過林地經營權和所有權的分離，把林地的經營權落實到戶，明確了產權，確立了經營主體。二是林權證發到個人手中，可以用來抵押貸款；三是建立了流轉平臺，包括林地、林產品，都可以在產權交易中心拍賣轉讓。”梳理永安十幾年集體林權改革的過程，這三個拐點分外明顯。

至去年年底，福建完成明晰產權的村數11602個、面積7549萬畝，分別占應改村數的99．5％和應改面積的97％。從調查的情況看，群眾目前對林改的滿意度還是比較高的。

業內人士認為，福建林改的“精華”，乃是林權實現交易。黃建興告知記者，改革之后，林權作為一種物權，是具體的、實在的，而不是抽象的，它能夠像其他商品一樣進行流轉、抵押，山上的林木和林地本身應有的價值才能得到社會認可，林權證的價值才能真正得到體現。另一方面，通過林權交易流轉、抵押，使廣大林業生產經營者無需經過采伐就可以把山上活的林木變成活的資金，從而實現從資源經營到資本運營的轉變。

然而，林業資本化之后，市場的規律就開始發揮作用。由于市場繁榮、流轉旺盛，永安市依照福建省重新修訂的《福建省森林資源流轉條例》，為了防止林權流轉中可能出現的投機炒作行為，采取了“限期、限量、現貨”的辦法，避免林農再次失山失地。

對于在林改中應運而生的要素市場，國內知名農村問題專家溫鐵軍如此評述：永安的林改發育了林權交易市場，應該說，山林、山地在作為資源的第一次分配上理應提倡公平，而在這些資源作為資產進入市場進行第二輪交易時，客觀上允許有資金實力的人占有這種資產，形成規模經濟以獲得更多的規模收益，這又是符合效益原則的，而原來占有資源的人則可以獲得資源的報酬。整個交易過程，第一輪初始產權分配是公平的，后來則是競爭的、追求效益的，既體現了公平又體現了效益，這就是為什么永安以及福建這次林改會產生這么好的經驗的根本所在。

國家林業局已經拿出了數字來說明改革的成效。曹清堯表示，林改激活了林業生產，改制省區的造林數量和質量迅速提高。福建省連續兩年造林面積超過200萬畝，比林改前翻了一番；江西省連續兩年造林達到330萬畝，是10年來最高峰。在促進農民增收方面，2006年福建省林業總產值突破了1000億元，林農的收入增加了15億元。江西省的農民林業收入同比增長45％。

回到初始分配的公平

像任何一場改革一樣，林權的改革同樣有其相伴而生的問題。

改革的“精華”在于產權可以交易。金融資本開始涌入林地。但改革的未來還是最決于交易之前的核心問題——“初始分配的公平”。記者了解到，目前我國集體林權改革的形式，實際上有“均分到戶”和“拍賣到戶”兩種。福建主要采用的是前一種方式。在有的林改省區采用了“拍賣到戶”的方式。

中國農村問題專家、華中師大副教授賀東航和廈門大學副教授朱冬亮曾聯手對“拍賣到戶”的做法展開調查。他們在肯定改革成效的同時，亦對其中的問題，提出善意的勸告。

林權改革的一個基本設計要求是，把本村的集體林權，在本村之內進行公開拍賣，讓所有村民都有機會參與招投標。然而，在具體實施的過程中，很多來自非農身份者，甚至包括一些政府、林業部門的工作人員，都以自己的方式“購買”了大片的林權。事實上，即便公開競標，也因普通百姓缺少資金，他們在招標時，根本沒有相應的經濟實力與外部投標人進行抗衡。而后者是很容易通過提高價碼獲得林權，然后轉手倒賣，牟取豐厚利潤。

如何處理山林權屬的爭議問題也擺在林改的面前。目前，在全國均存在山林權屬的爭議糾紛，以廣東為例，前兩年該省的山林權屬爭議案件15717宗，涉及林地面積421萬畝。解決這些歷史遺留問題，難度頗大，這就制約和影響了發放林權證的進度。

與此同時，有些地方還存在“林權轉債權”的問題，在上世紀80年代，有的村還不了銀行貸款，即以林權抵押償還。根據協議，這些林地的使用權限，是要等到這些山上的林木被砍伐之后，再轉還村里。雖然是山林使用權，但由于林地使用的特殊性，事實上，這林權在林木砍伐之前的很長一段時間內，實際上就是林地的所有權。問題是，誰是真正的債務承擔者?村民自身?村委會或者林業合作社?林木被砍之后，重新造林的責任在哪一方?這些問題，都會涉及整個林改制度。

山區百姓生活燒材也在林改后失去了基本來源，盜伐生態公益林已成為農村薪材的主要來源，從現狀看，在大多數林地由少數人經營的地方，百姓燒材的供需矛盾已經出現。

一些專業人士也同時指出，由于“分林到戶”，使得林地分割較碎，如果缺乏科學的指導，對于一個區域的森林規模經營、林木營銷，甚至病蟲害防護等都會產生不利的影響。

此外，林改之后，個體經營者急于收回投資，想方設法采伐林木，又違反自然規律造林，致使森林資源質量下降。地方政府部門通過“政企分開”而建立的“林業市場”，固然可能是出于為林農疏通林業產品流通渠道的目的。不過，“半政府力量”延伸到“市場”，是否符合林權改革的目標?這些“市場”是否有足夠的智慧和能力來避免自身對于林業生產的誤導?它們是否真正有益于林業的合理開發?諸如此類的問題都要人們理性面對。