中消協變身的示范效應

楊格文

近日，一條新聞熱得發燙：2007年，中國消費者協會成了財政全額撥款單位，成為迄今為止內地唯一一家享受此待遇的在民政部備案注冊的社團組織。根據中國青年報社會調查中心與騰訊網的聯合調查，在1349名受訪者中，52.4％的人認為中消協享受每年750萬元的全額撥款，對消費者來說是件“壞事”。而中消協的變身，更遠不止職能定位是否改變這么簡單。

后消協時代的困惑

1984年12月，全國性的組織——中國消費者協會在北京宣告成立，由政府實行差額撥款，不足款項由消協自己籌集。2000年，中消協設立了“3·15”標志獎項，這成為此后中消協社會籌資的主要渠道，對于這種籌資方式，當時的政府給予了認可，其依據為《消費者權益保護法》第31條對消費者協會和其他消費者組織性質的界定。

很長一段時間以來，消協一身正氣地存在著，成了投訴無門者最后的希望，深受消費者倚重和愛戴。但是，近幾年，消協似乎慢慢變得有些不一樣，坊間開始出現消協某領導為企業說情之類的負面傳言，在利益部門化的大背景之下，消協似乎正在向利益主體演化?！?·15標志”的公信力減弱，更多地帶有了利益色彩。2006年，歐典地板遭到央視曝光，在社會上引起軒然大波，而歐典是連續6年被允許使用“3·15標志”的企業。“歐典地板事件” 最終導致了消協20余年累積起來的公信力的徹底流失，也導致了消協的“3·15認證”被叫停，消協失去了最重要的籌資渠道。幾起官司更使中消協陷入了有心無力的尷尬境地。

一場以“要錢”和“要權”為主要訴求的消協改革，在各地悄然展開。2005年，上海市消協從原來歸屬于工商部門，轉而直接歸屬于上海市政府領導，運營經費也全部由市級財政專項直接撥付。上海消協的名稱是消費者權益保護委員會。2006年3月，吉林媒體披露了該省消協將成立消費者維權執法大隊的消息，要“破解消協在維護消費者權益上的軟弱無力”。

在2006年的一次中消協全系統的會議上，消協秘書長母建華表示，“對于財政全額撥款的問題，中消協肯定會和工商總局、財政部積極爭取”，同時他也對到會的各地方消協組織提出希望，要求他們學習上海經驗，“多做當地政府的工作”。據悉，在3年前上任之時，母建華便擬定了幾件任期內需要重點推進的工作，其中之一就是讓中消協徹底變成一個“吃皇糧”的“事業單位”。

據內部人士透露，歐典地板事件之后，國家工商總局主要領導專門要求中消協對此事進行匯報。在匯報中，中消協的“社會籌資”問題及道德風險被擺上“桌面”。某種意義上，歐典地板事件成了中消協變身的催化劑。2006年下半年，工商總局的主要領導對于“財政全額”撥款模式表示了認可，并與財政部進行了協商，取得了一致。于是，2007年中消協終于變身，如愿以償吃上了“皇糧”。

變身事業或行政單位可以改變消協沒有執法權的問題，但是變身后的中消協似乎對執法權興趣不大，據稱，“變身”之后的中消協，醞釀著職責上的重大改變：將從直接幫助消費者維權的“事后維權”，轉向“事前預警”。接近中消協的人士也透露，中消協正在醞釀，不再直接處理消費者的投訴和維權案件，雖然目前這項內容還沒有最后取得一致，但盡量減少投訴受理和組織維權，已經在“一定程度上”取得了共識。中消協變身，更多的是對消協本身有利，而不是對消費者和改善消費環境起作用。經費不足幾乎是所有非盈利性社會團體面臨的共同問題，撥去事件的面紗，其實質更多的似乎是中消協終于趕赴了財政的盛宴。

身份不明的“二政府”

消法規定，消協是依法成立的對商品和服務進行社會監督的保護消費者合法權益的社會團體。所謂社會團體，根據國務院1998年10月25日頒布的《社會團體登記管理條例》第2條的規定，指由公民或者單位自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。但是母建華指出，中消協是不同于民間社團的社會組織，與“社會團體”有著重要的不同：不是消費者自發組成，而是由國家工商、技監、商檢等政府部門發起、經國務院批準成立；不是為特定的會員服務，而是為國內不特定的廣大消費者服務；中消協實行的不是會員制，而是單位理事制，既沒有會員費，也沒有來自理事單位的經費支持，理事成員大多來自政府部門；從中消協成立的初衷看，當時6位副總理批示的是“中國保護消費者利益委員會”的名稱，也不是民間社團的概念。

國家行政學院教授汪玉凱告訴記者，社團組織本應是民間組織，但是中國和國外不完全一樣，有其特殊性。中國的協會從成立至今一直擁有著強烈的政府背景，多數協會也都是掛靠在某個政府機構中，像中消協就是掛靠在中國工商總局之下。在中國，協會數量巨大，種類龐雜，其中很大一部分協會屬于半官半民性質，所以多年來一些協會尤其是行業協會被稱為二政府。這些協會的人員很多是政府機構的退休者，政府會給予一定數量的補貼，其領導人往往是從政府機構領導職位上退下來的。像中消協會長級的人物一般都是工商總局里面退下來的要員，協會的工作也都在工商總局的領導下進行。一些“二政府”的設立很大一部分原因就是為了解決某些政府部門人員的位置、職務、待遇問題。有的協會成立之初就是政府全額撥款，像中國法學會、中國行政管理學會等等，一直享受財政全額撥款，并且本身就是副部級單位。一些“二政府”設立的目的就是為了完成政府的某項工作，是政府部門職能的補充。

可以說，很多所謂的二政府就是一個怪胎，半官半民，非官非民，身份曖昧，職能定位不清，資金來源模糊，能干的拉大旗作虎皮，打著各種行政招牌收取行政費用，想方設法擴展生存空間，老實的想辦法搞搞經營，賺點活動經費，像消協這樣不允許搞經營的，最理想的結果當然是讓自己吃上“皇糧”。

全國牙防組是又一個典型。在“五·一”長假之前，衛生部終于發出公告，決定撤銷全國牙病防治指導組，并在疾病預防控制局成立口腔衛生處，負責全國牙病防治管理工作。這意味著，牙防工作的協會時代也結束了，政府部門收回了權力。不知道下一個受到沖擊的是哪一個協會，將向哪個方向變身？

舊制度回歸？

中消協不過是眾多二政府中的一個，他們強調的特殊性，很多二政府同樣具備，可想而知，中消協成功變身之后，有多少后行者將尾隨而至。每年750萬對現在的財政來說是個小數字，但是將有多少個社會團體比中消協更應該得到這筆錢？很難說消費者權益保護比生態環境保護或眾多慈善事業更重要。社會團體多基于公共利益設立，中消協的困境，其實也是大多數社會團體的困境，只補一家恐怕會遭到其余各家的質疑。中消協變身的示范價值，不僅將直接作用于各地消協，也將直接作用于其他社會團體，乃至更廣大的NGO（非政府組織）和NPO（非營利組織）。但是悉數補貼，恐怕將是一筆天文數字，縱使中國現在財政雄厚，也承受不住。

另外，目前，一些國家權力、行政和司法機構中，尤其是公安、交通、衛生等部門，還存在一部分職員沒有列入財政撥款的公務員系列，只由國家給政策，由其自籌經費，這些部門只能向行政和執法的對象收費解決自己的工資和辦公經費。中共中央黨校校委研究室副主任周天勇認為，中國特色的自籌經費體制已經給中國的社會和經濟帶來了嚴重的危害。如果財政充裕，那么這筆資金首先應該解決的也是政府部門的自籌經費問題，而不是二政府的資金短缺問題。

中國的各項改革都是在中國體制改革的大背景下進行的，具體到一個單位如何改革，應該是放在行政機關和事業單位整體改革的大框架之下。會哭的孩子有奶吃，這是改革到現在最忌諱的事情。中央財政以全額撥款“收編”一個社會團體的意義，“早已超出貨幣面值本身”。

事業單位可以說是中國特有的，正在進行的事業單位改革主要思路是實行分類改革，理論上把事業單位分成四類，包括行政性事業單位，服務性事業單位，中介性事業單位和經營性事業單位。行政性事業單位變為政府行政部門，經營性事業單位則變身為企業，服務性和中介性事業單位相對比較復雜，還在探討中，中介性事業單位如何雖然還沒有定論，但是基本上理論界已統一意見認為不應該屬于財政撥款范疇。中消協即使不是社團組織，而是變身為事業單位，也是屬于中介性事業單位，不應該由政府撥款。

對于中消協變身事業或行政單位，汪玉凱認為效果還有待觀察，但是很可能實現不了中央之所以同意其變身的初衷。中消協這類協會是歷史上形成的，本就屬于改革的對象，現在卻成了財政全額撥款單位，很大程度上，這可能是一次逆向改革。下一步改革應該按照章程來，不應該再撥款了。在某一塊修修補補的改革，很大程度上還是利益在起作用。當改革進行到最艱難的時候，由于各方利益的牽制，很可能是在某些方面前進了，在某些方面倒退了。很多時候，如果不能往前走，也并不能保持站在原地，只能是后退，向舊體制回歸。汪玉凱指出，當改革不能前進的時候，要防止倒退。