前世今生話深圳

趙靈敏

對話鳳凰衛視時事評論員朱文暉博士

特區的成立與政策優勢

《南風窗》（以下簡稱《南》）：當年，中央為何要在深圳設立經濟特區？

朱文暉（以下簡稱朱）：作為中國第一個經濟特區，深圳的誕生有其偶然性和必然性。從偶然性看，特區的原形一是源于1979年1月6日交通部在香港的下屬企業招商局向國務院提交的報告《關于我駐香港招商局在廣東寶安建立工業區的報告》，要求在蛇口設立工業區。招商局的動議只是一個企業行為，但這種行為卻從深層次觸動了中國計劃經濟體制。該報告得到了中共中央副主席李先念的支持，國務院副總理谷牧召集國務院有關部門落實了這個報告。

特區的原形之二是，中共廣東省委在1979年初討論有關在汕頭和寶安建立“出口特區”的想法。1979年4月，廣東省省委書記習仲勛、楊尚昆的匯報得到了鄧小平的支持。1979年7月，黨中央、國務院以[1979]50號文件的形式批復了廣東、福建兩省的報告，同意在這兩個省的對外經濟活動中，實行“特殊政策、靈活措施”，并在深圳和珠海兩市試辦“出口特區”。1980年5月16日，中央正式批準在深圳、珠海、汕頭和廈門設立經濟特區。1980年8月26日，前后經過13稿的《廣東省經濟特區條例》經全國人大常委會正式批準公布，深圳特區成立。

《南》：深圳享有的特殊政策主要有哪些？

朱：一方面是中央賦予廣東的“特殊政策、靈活措施”及其形成的良好政策環境，深圳可以在這個框架下不斷向中央提出新的政策要求，如更高的外匯留成比例，進出口的寬松管理，基建和投資項目的審批權，銀行貸款的靈活使用，全額保留地方財政收入等。

另一方面，上述政策的靈活使用和深圳市政府全力發展經濟的務實態度，也同樣關鍵。當時深圳市從市委書記到普通百姓都有一股巨大的創新精神。1981年深圳在全國率先開始進行物價改革，到1984年已經取得重大突破；1982年起深圳在全國各類企業及事業單位中率先推行勞動合同制，連續5年在全國范圍內公開招聘干部；同年，首家外資銀行──南洋商業銀行深圳分行設立；1983年深圳經濟特區開始對勞動合同制工人實行社會勞動保險；開始對特區企業工資制度進行改革；1985年開始土地制度改革；1987年在全國范圍內第一次協議有償出讓土地使用權；推進國有企業股份制改造；改革科研體制，創辦科技工業園；1991年國務院正式批準深圳成立福田和沙頭角保稅區；其中最重要的是在1990年成立了基本由深圳地方推動的深圳證券交易所。

《南》：其他特區與深圳享有基本同等待遇，1988年以后成立的海南特區甚至有更大的空間，但為何它們的發展都慢于深圳，還有一些特區基本不成功呢？

朱：這里面涉及深圳發展的另一個重要因素：香港。深圳選擇的對外開放，首先也自然地就是對香港開放。鄧小平在1977年底視察廣東時，了解到寶安居民大量偷渡到香港，就留下了他日后開放深圳的伏筆。興辦蛇口工業區的招商局，其領導人袁庚在香港長期工作，深深體會到需進一步發揮香港的作用，才向交通部和廣東省提出在蛇口興建工業區，按照香港的模式進行管理。而深圳的最初發展，也是建立面向港澳地區的工農業產品出口基地。特區建設初期的許多具體管理政策（特別是1990年深圳證券交易所的成立），都從香港直接借鑒。

深圳早期的工業化也主要是香港資金推動的、以“三來一補”為主的出口導向工業化。在引進外資的過程中，香港傳過來的資金、技術、管理、理念等同步沖擊深圳人的思維，它們在很大程度上又轉化為深圳內在的制度創新動力。

《南》：這一時期深圳的超高速發展，與它改革開放排頭兵、得風氣之先的特殊地位有關吧？

朱：確實如此。1980~1993年，還有一系列有利的外部環境，促成了深圳的超高速發展。第一，對外開放尚未成為中國各地政府推動經濟發展的基本共識，外資對中國開放的認知處于將信將疑狀態。因此，這種認知的落差導致作為“試驗田”的深圳在相當大程度上承接了外資對中國的投入。

第二，廣東省對深圳的全力支持。從特區成立到1980年代中期，深圳的主要官員是廣東省委派的，廣東省在方方面面都高度照顧深圳，因為特區本身就是當時的廣東省省委領導促成的，深圳和特區也是廣東省從中央獲得的“特殊政策、靈活措施”的最重要組成部分之一。從1980年到1990年代中期，華南的中心城市廣州與中國許多城市（如上海）一樣處于持續衰落狀態，在很大程度上，是深圳、而不是廣州代表著廣東改革開放的形象。

第三，在珠三角內部沒有與深圳競爭各種資源、要素和政策的新興城市。在這個時期，以佛山、中山為代表的珠三角西部地區的發展模式也較成功，它們的發展模式屬于引進外資和外國技術，在本地生產，然后將產品內銷，從市場導向上看與深圳的外向型工業化競爭關系不大。在深圳和周邊的珠三角東部其他地區之間沒有形成中心城市和腹地的關系，也就沒有廣大農村地區帶來的包袱，深圳是以一個超脫于廣東經濟發展背景的模式發展起來的，這種格局是有利于深圳的早期發展的。

1993~1998年：重心轉移后的發展慣性

《南》：1992年鄧小平南巡講話，標志著中國經濟發展路向的根本改變。這對深圳有何影響？

朱：鄧小平的講話標志著中國進入了全方位推進改革開放的時代。深圳獨有的一些特殊政策基本已經在全國范圍內推廣。但這種政策上的微妙變化，并沒有在1990年代中期給深圳帶來明顯不利影響。深圳憑借原來積累的體制優勢，保持了較快的發展勢頭。而且，深圳在前一階段建立起來的優勢在這個階段結出了碩果，如深圳在1980年代培育的創新體制衍生出某些獨特的優勢。

同時，深圳在1980年代后期和90年代初期突破重重阻力大膽創建的股票交易市場帶動了與股票交易相關的金融業的大發展。而中國只有上海和深圳兩個證券交易所的格局，意味著深圳獲得了一個具有獨特的優勢產業。

另外，香港全方位與中國內地接軌，給深圳帶來了更多的國際資源。雖然深圳在港資對內地投資中的比重有所下降，但在絕對量上獲得了大發展，從而形成了空前的商機。

還有，深圳自身的城市化獲得了市場動力。1980年代深圳的城市化主要由政府的投資推動，90年代后，隨著深圳的房地產價格在中國率先走向市場化，其長期的價格上升軌跡，吸引了大量特區外的居民來此投資，這批居民在深圳形成了強大的購買力和投資（投機）能力，從而形成深圳內部投資（投機）的循環動力。

《南》：但國家宏觀政策上的重點畢竟已經轉移了。

朱：雖然中央做出了“特區還是要特下去”的表態，但是深圳和華南的其他經濟特區在此后的10年里獲得的特殊政策遠遠少于1980年代，因為在中央政府的部署中，中國對外開放的重點已經從華南轉移到了華東的上海。

自此，深圳的高速發展與中央特殊政策的有機聯系斷裂，深圳在保留“特區”這個名義的同時，已不可能從中央再獲得新的政策。因此，深圳內部的創新速度、范圍和深度都受到了限制，原來那些過度尋租、短期行為等負面因素大大強化。而且，很多“創新”還成為不同利益集團搶占資源、謀取私利的借口。例如，1990年代深圳最賺錢的有三種人，即從事貿易、股票、房地產三個行業的人士，在這些領域中，走私、內部交易、低價圈地等行為屢見不鮮。與此時上海內部相對規范的制度創新相比，深圳明顯落后了。

深圳與周邊地區的關系未能改善。隨著深圳獲得副省級和計劃單列地位，特別是1980年代后期深圳的主要領導由北京直接任命后，廣東省和深圳的關系大大淡化，兩者的矛盾逐漸表面化，而深圳方面也逐漸將“服務全國的對外開放”當作己任，與廣東的其他地區基本不存在一般城市與周邊地區間的中心與腹地關系。

香港已經跨越深圳，與廣東其他地方和全國更廣泛的地區建立更為直接的聯系。例如，1996~1998年香港股市飆升的“紅籌股”狂潮，源于上海和北京等地駐香港的窗口公司（如“上海實業”和“北京控股”）充分利用香港的資本市場來為本地政府控制的優質資產套現，本質上就是不同地方政府積極建立與香港國際金融市場的直接聯系。雖然深圳從香港與內地不斷擴大的經濟交往中獲得的絕對好處在增多，但深圳早期在相對比重上的優勢在急速下降。

在上述矛盾加深的情況下，隨著原有慣性的衰減，1998年深圳很快就迎來了最低迷的時期。

1998~2002年：深圳，你被誰拋棄？

《南》：2000年，《深圳，你被誰拋棄》這篇網文引起了很大轟動，它反映出很多人對深圳衰落的擔心。您如何看待深圳在當時的處境？

朱：1997年，中國證監會決定，在企業發行新股（IPO）上市問題上，不再由企業自主選擇在深圳還是上海上市，而采取“上海先上一家，深圳再上一家”的做法，從行政上制約了深圳依靠務實做法和創新體制在市場上與上海的直接競爭。

1998年，隨著國務院領導人的更換，中央對金融發展的思路發生了變化。這之后，在全國進行金融調控的背景下，從上海到北京不時傳出要合并兩個證券交易所的消息（當然是將深交所并到上交所），上交所的成交額也在1998年后超越深交所。2000年，為了仿效納斯達克促進美國高科技產業發展的做法，增設創業板的說法開始升溫，最后，國務院拍板在深圳設立創業板，不過條件是深圳的主板要停發新股（最開始的要求是深圳的主板全部轉移到上海，在深圳的力爭下才形成了這個折中方案）。但事實是，2000年9月深交所新股停發的命令立刻被執行了，而設立創業板的動議卻遲遲未能兌現。于是，深圳的金融業陷入了重大危機。與新股發行有關的投資銀行、基金等金融機構的總部大量遷往上海。

《南》：除了金融業之外，高新技術產業好像也很不樂觀？

朱：深交所新股停發及其后續效應，反映了當時北京、特別是國務院個別負責人對深圳的淡漠態度，標志著深圳在1990年代中期模模糊糊的“特殊政策”的徹底消失，深圳所謂的“特區”已名存實亡，國務院特區辦不復存在，全國特區工作會議成為往事。更不幸的是，深圳原來發展的其他有利條件也發生了逆轉。

亞洲金融危機后，香港對廣東、特別是對深圳的帶動作用大幅度衰減；廣州的快速復興，重現了其作為珠三角經濟天然中心的輝煌，給深圳作為珠三角中心城市的前景帶來了沉重壓力。更嚴重的是，深圳的高新技術產業也存在隱憂：它主要集中在電腦和電信設備制造產業，但是象征著這個行業較高科技含量的筆記本電腦、手機等產品的外商投資全面集聚到華東地區，最上游的集成電路行業遲遲無法在深圳（甚至是珠三角地區）取得突破（而上海則迅速在張江高科技園區形成了規模）。

《南》：這個時候，深圳從上到下還有當年的那股創新的勁頭和精神嗎？

朱：喪失了外因之后，已經度過了高速創業階段的深圳出現了“內地化”和官僚化的各種征兆，各種既得利益在日益侵蝕早期深圳對其他地區形成的制度落差，深圳在這個時期的各種自我創新往往流于形式（如嘗試政府的職能部門搞“行政三分制”，將政府的職能部門分成決策、執行和監督三個方面，彼此間互相制衡）。深圳市許多政府部門熱衷于參加各種活動的評比，如“全國衛生城市”、“花園城市”、“適合居住的城市”等，但這些活動并沒有在本質上優化深圳的投資環境、改善深圳的生活環境、打好未來發展的基礎。

因此，隨著前期積累的矛盾全面爆發，由于發展模式的變化，深圳不但不能在這個相對低速的調整期解決原有的矛盾，反而在一定程度上繼續強化了舊有矛盾（如對土地資源的過度使用、低素質人口繼續大量涌入），政府辦事效率和責任心也在“制度創新”的口號中悄然流失。2000~2003年以后，深圳迎來了自己歷史上最低迷的時期，深圳的固定資產投資全面低于全國平均水平，扣除房地產投資外，深圳的工業投資亮點不多，世界500強企業、真正的高技術企業（而不是IT硬件的勞動密集組裝）來深圳的速度在放慢，深圳在利用外資、固定資產投資、以至于政府稅收收入等方面，都在被蘇州追趕。

2003年以后：深圳新定位的探討與爭議

《南》：2003年春天，中共中央總書記胡錦濤視察廣東，對廣東提出了加快發展、率先發展和協調發展的要求，讓廣東在與長三角的競爭劣勢中獲得了新的政策動力。2003年7月1日，新任國務院總理溫家寶視察深圳之后，很快向深圳派出了調研組，聽取各方對深圳未來發展的意見。此后，關于深圳定位問題的討論再次熱鬧起來。

朱：從政策上看，雖然國務院在2003年向深圳派出了調研組研究深圳的發展路向，但中央政府對深圳的“特殊”定位一直未能再次得到“預期”的確認，深圳的路向不明。

近幾年深圳的重要失誤是，對中國宏觀經濟發展的態勢和產業結構升級的趨勢把握不足（例如，據說深圳有關部門曾拒絕一家大型外國汽車廠投資），在偏重高科技產業發展的同時忽略了重工業和普通工業的發展；在外部政策環境惡化的同時，沒有真正抓好內部管理水平、投資環境和生活環境的改善。在廣州、東莞、珠海等城市找到新的定位后，深圳則陷入了一個多重因素相互制約的陷阱：中央不給政策，則無法定位，無法擴大地理管轄范圍；如果不能擴大地域面積，則無法降低營商成本，也就無法實現產業結構向重工業的適當轉型，總體產業結構也無法改善。

由于受制于上述困局，民間流傳的深圳定位，大部分也流于一廂情愿的設想，缺乏操作性。第一，深港都會區和“特區聯盟”的提法過于一廂情愿。隨著CEPA的實施和中央政府對香港經濟的重新定位，深圳在香港與內地的經濟聯系中長期扮演的主要中介功能將會相對而急速地淡化（特別是在港珠澳大橋興建、打通了香港和珠三角西部地區的陸路交通后）。從中國沿海的布局看，雖然上海提出了建設世界第六大都會區的設想，但包括香港、澳門、深圳、廣州、東莞、珠海、佛山在內的大珠三角成為一個輻射泛珠三角的全球性大都會區的現實可能來得更快，不做大的動作、不從根本上改善自己的處境，深圳只能成為這個大都會區中的一個普通城市，該大都會區的雙龍頭將會是香港和廣州，夾在中間的深圳會十分被動。

第二，將深圳建設為真正的自由港，在理論上和現實中都有很大操作難度，面對入世后中國全方位開放的態勢，面對其他地方都加速開放的壓力，中央政府很難作出這種決策。

第三，將深圳提升到直轄市的地位，有一定的可能。但一定要搞清楚提升的目的和作用，而不是原因。深圳提升為直轄市，究竟是有利于、還是不利于大珠三角的整合和拉動華南經濟圈？是先做好自身的工作更有利于申請直轄市的地位，還是怨天尤人、坐等直轄市定位的來臨？如果深圳獲得了直轄市，它對深圳的產業結構、經濟結構調整又有何幫助？

第四，最具操作性的是利用深圳來整合珠三角東岸地區。但它能否得到廣東省的支持，它能否得到東莞和惠州的支持，整合之后能否帶來整個珠三角東岸區域產業結構的提升和競爭力的提高，是“1+1+1”等于3、小于3還是大于3呢？

《南》：那么您怎樣看待深圳今后的發展？深圳會就此衰落嗎？

朱：2005年1月溫家寶來深圳時指出了今后深圳的七項重點工作，在這個時期深圳向中央要的新政策、要擴大土地面積和轄區范圍、要直轄市地位等具體的要求一個也沒有滿足。我們可以預測，如果中央對特區現有的政策不出現大的調整，深圳將會逐漸順應市場力量發展成為日益融合的珠江三角洲大都會區的普通一員。或許，從這個意義上看，深圳經濟特區的歷史使命已經終結。兩稅合并只是在形式上取消了深圳的最后一個特殊政策。

深圳是靠全國最特殊的政策發展起來的，特殊政策固然有大膽改革、制度創新等合理因素，但也包含過度尋租、急功近利、表面文章、短期行為等不利因素。一旦失去特殊政策，如果政府的直接反應是如何去恢復這種特殊、謀求新的優惠，而不是將發展的動力轉移到創新和建構內生的機制來，就會對未來的發展帶來潛在損害，而且會消磨在特殊政策中嘗試形成的體制優勢。這種矛盾的后果是，深圳雖然有很多改革在全國堪稱首創，但長時間后這些“改革”并沒有令深圳的經濟體制、社會管理體制、政府管理架構超越中國其他地區。例如，深圳市在全國最先推行公務員體制，但在全國普遍實施這一體制后，深圳并沒有顯示出應有的長期體制“優勢”。各種官僚化的作風、計劃體制的弊端在經濟建設取得成績、財富有了很大增長后也迅速占據了深圳。

因此，從積極的一面看，中央對深圳態度的轉變，也為深圳內部發揮制度創新的積極因素創造了重要的外部條件。目前來說，農民工無法轉化為城市居民的全國普遍性問題，如果能在深圳得到一定程度的解決，也可以看作是深圳對全國各地城市化過程的新示范。