東盟漸入不惑

趙博淵

《東盟憲章》誕生后，東盟將增設人權委員會，同時有權以多數表決的方式對違反憲章的成員國予以制裁，包括暫停其成員資格或除名。

8月8日是東南亞國家聯盟(簡稱東盟：成立40周年的日子。這個比歐盟小10歲的區域性組織正日漸成熟，邁上了制定東盟憲章的新征程。

與歐盟一樣，東盟一體化也遇上了磕磕絆絆。7月30日在馬尼拉舉行的東盟外長會議會場外，就有高舉反對東盟貿易自由化標語的游行者在與警察的肢體沖撞中受傷。該次會議涉及三大議題：總結《東南亞無核區條約》10年來的執行情況；促進海外勞工權益保障；確定東盟憲章的草案，以備在11月新加坡峰會上通過。

重經輕政的40年

東盟的前身是馬來亞聯邦、泰國和菲律賓于1961年7月31日在曼谷成立的“東南亞聯盟”。3個創始國都有濃厚的英美背景，顯示該組織成立的初衷就是遏止共產主義勢力在東南亞的滲透和擴張。但隨著1965年8月新加坡脫離馬來亞聯邦獨立及菲、馬領土爭端的出現，聯盟名存實亡。成員國不得不開始籌劃建立一種新型的區域關系。

1965年9月，倡導萬隆精神和不結盟運動的印度尼西亞發生軍事政變，反共先鋒蘇哈托將軍取代了容共的蘇加諾，并很快和美國打成一片。而脫離了馬來亞的新加坡在外交上仍然親西方。這樣，除了印支半島上處于戰爭陰霾下的越老柬3國，以及1962年政變后倒向中國的緬甸和當時仍受英國統治的文萊，東南亞另5國有了聯合的可能。

由一個北約一樣的準軍事組織過渡到以地緣和經濟為紐帶的組織并不簡單，幸好意欲重整東盟的5國唇齒相依，為了在越南戰爭的烽火中潔身自保，毅然淡化了容易樹敵的意識形態標簽，而將拓展經濟聯系置于優先考慮。經過兩年的準備，5國外長于1967年8月8日發表《曼谷宣言》，正式宣告東南亞國家聯盟(ASEAN)成立。從一開始，新東盟就把咄咄逼人的意識形態鎧甲掩藏起來，更多地把重心放到了經濟和社會文化領域。

相比之下，與“東南亞聯盟”成立的背景相似，同樣由美英扶持組建的“巴格達條約組織”就沒這么幸運了。其在運行4年后，隨著伊拉克退出而于1959年易名為“中央條約組織”，剩下的4個成員國土耳其、英國、巴基斯坦和伊朗堅持了20年，最后還是被迫散伙。這顯示一個組織沒有可持續性的目標，光靠反蘇聯的意識形態難以維系。

不過，整個冷戰期間，親美都是東盟主色調；越戰期間，東盟更是充當美國后援，泰國經濟亦因此獲益不少。值得注意的是，1970年代的東盟各國中，絕大多數都處在威權主義統治下。而在民主化浪潮高漲的1980年代，東盟接納了第六個成員國——有著豐富油氣資源的文萊。盡管這個一夜暴富的君主國在許多方面都與東盟老成員格格不入，但在東盟體系內，只要不存在歷史積怨和現實沖突，其它的分歧都不是什么大障礙。

如果說1980年代的東盟還在悠哉游哉地漫步云端，那么1995年越南的加入就是東盟加速跑的起爆點。接著，1997年老撾和緬甸加入，1999年柬埔寨入盟。與南洋各國相比，越老緬柬4國都有著長期的戰亂史，東盟長期以來不敢接納它們。直到柬埔寨踏上和平進程，越南實行改革開放，老撾跟著沾光，而緬甸在1990年選舉中出現的昂山素季現象更令東盟看到了希望，這樣才讓東盟最終拋棄成見，真正成長為一個全區域組織。

東盟的壯大，促使例行的首腦會議1995年起被升格為組織的最高決策機關。這一機制的出現，標志著東盟在政治合作上邁出了第一步。1995年12月曼谷峰會之后，東盟各國深化了各領域的交流合作，還首次涉及區域安全問題，于1997年簽署于《東南亞無核區條約》。2002年元旦，東南亞自由貿易區計劃正式啟動，而當年10月的巴厘島慘案更堅定了東盟一體化的信念。2003年第九次峰會通過了“東盟共同體”宣言，計劃在2020年成立類似于歐盟的東盟共同體；到了去年的宿務峰會上，時間表更提前到了2015年。

松散的開放結構

一提到東盟，就難免要與另外兩個共同體組織——歐盟和非盟作比較了。

就入盟難度而言，東盟顯然不及歐盟。歐盟自歐共體算起，誕生50年，其間幾經擴容，仍沒有囊括前蘇聯版圖之外的所有歐洲國家。包括挪威、瑞士以及巴爾干半島上的幾個國家，至今仍不得其門而入；而像土耳其這樣的歐亞國家，要成為歐盟成員，其難度并不比中國男足殺人世界杯來得更容易。而東盟的標準就低得多，只要政治經濟相對穩定，認同聯盟的規章與目標，不管宗教文化背景或經濟、人權水平如何，來者不拒。目前東南亞范圍內只有東帝汶尚未加入東盟．而東帝汶自2002年建國后便成為東盟觀察國，并在2005年出席了東盟區域論壇。去年宿務峰會上，東盟發言人萊卡羅斯已經表態，稱東帝汶加入東盟只是時間問題。目前還缺的一個硬件是，東帝汶必須在各東盟成員都設有大使館。

東盟的成員資格較歐盟更開放，是由其成員國本身的政治經濟水平所決定的。首先，東盟各成員國普遍有過殖民地經歷，獨立時間不長；在政治上，都長期處于威權統治下，經濟的市場化水平也不高。不妨打個比方，歐盟就像是一支NBA籃球隊，成員都是高個子，所以選拔新人自然也會挑選高個子；而東盟卻是一群矮個子，標準自然偏低。其次，冷戰期間歐亞兩洲的經歷也決定了兩個共同體不同的特點。歐洲作為冷戰橋頭堡，是美蘇交鋒最激烈的地方，嚴峻的戰爭威脅促使西歐各國非常重視意識形態。反觀東南亞，雖然也存在美蘇在越南的暗戰，但就總體而言，局勢相對緩和：蘇聯勢力主要集中在中南半島，美國勢力則集中于南洋。缺少戰爭威脅，自然也犯不著老拿意識形態標準來說事。改善落后的經濟面貌遠比打意識形態戰爭來得更實惠。否則，以文萊的君主專制的政體恐怕很難入盟。

同樣以此觀之，東盟的開放性又不及非盟，這也是由非洲的政治經濟水平決定的。非盟的前身“非統”其實只是一個囊括多數非洲國家的“小聯合國”，遠遠不夠聯盟性質。非統的壯大與非洲獨立浪潮同步，看上去更像是一個“翻身農奴聯誼會”。然而，為了對付饑荒、戰爭、疾病、貧窮和種族部落沖突這“五蠹”，非洲國家必須超越“小聯合國”，緊密合作；而在國際舞臺上，若將許多非洲國家微弱的聲音匯聚一起，將更不容忽視。于是，囊括全洲絕大多數國家的非盟應運而生，只是這一松散“邦聯”在行政方面還欠權威。

一個區域共同體是否成功，并不取決于多么開放，而在于一體化程度。成熟的共同體如歐盟在吸收新成員時的慎重并不完全從政治角度出發，還考慮到組織的容受度。正如歐媒指出的那樣，若再有國家加入，那么法德這兩臺歐洲發動機肯定得熄火。東盟卻不存在這樣的憂慮，一來東南亞國家本就不多，二來亞洲經濟的強勁勢頭將把越南、柬埔寨等變成新的發動機。目前，歐盟已經實現區內貿易自由化和貨幣基本統一，制憲進程也取得了突破，而東盟顯然還有一段長路要走。尤其東盟2005年以緬甸迫害人權和民主倒退為由，迫使其放棄擔任翌年的輪值主席國一事，對于東盟的團結和抗壓性都造成了很大損害。

內憂與外患

繼今年3月2日重點討論制憲問題的東盟非正式外長會議在柬埔寨暹粒召開后，8月2日，第五屆東盟軍事首腦非正式會議又在新加坡召開。考慮到印尼近幾年頻遭地震、海嘯和恐怖襲擊，泰國和菲律賓南部的穆斯林聚居區也—直不得安寧，緬甸少數民族難民問題有增無減，以及禽流感、登革熱等痼疾在印尼、越南、泰國等地反復發作的現實，與會代表決定在人道主義援助、災難救助、反恐及傳染病控制等領域加強情報合作與分享。

觀察這兩次非正式會議決策的過程，采取的都是所謂“協商一致”原則，離具有強約束力的票決制還差很遠。不過，據信《東盟憲章》誕生后，東盟將增設人權委員會，同時有權以多數表決的方式對違反憲章的成員國予以制裁，包括暫停其成員資格或除名。這一有爭議的條款一目寫入憲章，將從根本上改變東盟秘書處渙散無力的現狀，對打破緬甸當前的政治僵局也是一個期待。解決了緬甸這個近憂，東盟才有可能順利走向2015年。

對外交往方面，東盟通過與中日韓的10+1和10+3合作機制，擴大了影響力，但也埋下了隱憂。東盟長期以來得以穩健發展，很大程度上是因為它與世無爭，現在，它卻似乎成了東亞諸強解決矛盾的會議室，連朝核問題都搬到了東南亞。而為了在東亞峰會上平衡中、日的影響，東盟連南亞的印度和大洋洲的澳大利亞也請了過來。東盟實際上處在一個強賓環節，弱主形單的境地，很難說以后不會出現喧賓奪主的局面。而為了不讓任何一個大國在本區域占據主導，東盟正籌劃分別與美國和歐盟舉行峰會。但這也是一個危險的平衡游戲，做得好可以充當眾強國對話的圓桌，做不好則會引火燒身，成為大國矛盾的替罪羊。