辨析土地股份制

李北方

被冠以“成渝模式”、在成都和重慶分別展開的土地制度試點改革，從兩個不同的方向進行著探索。成都集中于對集體所有的非農用地進行整理，在使集體所有的宅基地進入建設用地流通市場方面進行嘗試。而重慶方面的重點則在于農用地承包權作價入股，吸引外來資金合組股份制公司，進行規模經營。

在麒麟村的自發實踐的基礎上，重慶市工商局于7月1日出臺《深入貫徹市第三次黨代會精神，服務重慶統籌城鄉發展的實施意見》，支持當地探索農村土地流轉新模式。意見稱，在農村土地承包期限內和不改變土地用途的前提下，允許以農村土地承包經營權出資入股設立農民專業合作社；經區縣人民政府批準，在條件成熟的地區開展農村土地承包經營權出資入股設立有限責任公司和獨資，合伙等企業的試點工作。

重慶方面還規定了農村土地入股設立公司的“八條杠”，包括必須農民自愿、有龍頭企業參與、有能人帶頭、用作出資的農村土地承包經營權應經具備資格的機構進行資產評估等。

探索：進步和缺陷

對于重慶的嘗試，有專家表示大力贊賞。中國人民大學農業與農村發展學院教授周誠認為，從一家一戶到規模經營，會使農村土地得到更合理的利用。他說，土地股份制可以視為“第二次土地革命”——他是將包產到戶定義為第一次了。也有專家在對探索表示贊賞的同時，對土地股份制的制度設計和執行中可能出現的問題表示了擔憂。

發改委下屬某研究機構的一位專家，最近應邀到重慶等地考察了新生的土地股份制，他告訴記者，是在城市周邊地區，農民多半外出打工，農民已經部分實現了向非農就業的轉變，留在農村的土地有的出租、有的撂荒。對土地制度進行改革，使集中經營成為可能，是一個正確的方向。

這位不愿具名的專家同時強調，離城市距離遠的農村中，農民依靠土地獲得收入的比重很大，經濟作物種植也比較多，那里的農民大多不愿拿土地入股，而傾向于維持目前的經營模式。對于這些地區的農民，絕對不可以強制。相比以土地承包權入股組建企業，可能由公司提供種子、技術并簽訂合同對農作物進行保護價收購的公司加農戶模式更好一些。

這位專家坦言，因為受邀前往，調研活動全程都有當地官員陪同，看到可能都是正面的情況。他目前所了解到的土地入股合作模式大致包含幾個方面的作用，首先是當地的能人，一般有一個幾十年一心為公的老書記出面領導；當地政府的支持；政府派來的支農公司。支農公司大多帶有政府背景，在將農村經營組織運作起來之后，可以退出，再去支援其他地方的發展。

中國社科院農村發展研究所研究員于建嶸也對重慶進行土地股份制試驗的方向表示肯定，他認為，解決城鄉二元體制需要將土地轉變為金融資本。在調查中，于建嶸發現，絕大部分進城打工的農民都不想再回到農村。那么，農民要想真正在城市立足，就需要讓他們在離開土地的時候能用土地的出讓收益兌現一筆錢，有能力在城市里買個小房子、小店面，這樣才能真正在城市里立足。重慶的土地股份制試驗還不能收到這樣的效果，但在方向上朝這個目標前進了一小步。

在肯定方向的同時，于建嶸也指出了該制度設計具有根本性缺陷。土地入股模式一旦大面積推廣上述由支農公司帶頭的模式是不可能持續的。在一般情況，每家每戶將土地承包權作價入股，在與“龍頭企業”合作組建的公司中，農民只能是小股東，根據《公司法》的規定，公司是由大股東控制的。將農民的命運掌握在大資本手上，風險很大，接下來的疑問便是，如果大股東不給農民分紅怎么辦?于建嶸說，公司掠奪農民會比政府掠奪更可怕，因為資本是不需要對農民的利益負責的。

公司化經營還有破產的風險。一旦公司破產，作為股東的農民按法律規定應將作價入股的土地承包權拿出來清償債務。這意味著農民失去土地，成為流民。于建嶸認為，一旦出現這種狀況，政府應該給農民“對等的補償”。上述來自發改委的專家則認為，如果有民營公司參與土地人股企業，政府必須監督其為農民服務，對拿土地參股的農民，政府要承諾保底，即便企業虧了也要保。他的觀點是，政府要立法立規，定下一些不能越過去的死規定，并提出了兩條建議：一、如果公司虧損，在將外來投資賠光的時候，強制投資者離開，不能把土地也賠進去；二、土地絕對不可以抵押融資。另外，對參與的資金也要嚴格限制，有房地產背景的不能進入，外國資本也不能進入。

這些設想的出發點是保護農民，底線是農民不能失去土地。可是真的制定和實行這些規定，股份制公司也就不是真的股份制公司了。

土地作價入股還在邏輯上打開了炒作土地的可能。有媒體將重慶的實驗形象地比作“喚醒沉睡的資本”，此前土地承包權雖然也在鄉間流轉，但并未資本化，允許將土地作價入股，意味著一筆巨大的財富一夜之間涌出地面。

目前學界普遍認可，中國經濟存在流動性過剩，大量熱錢涌入中國，已經在房地產市場和股票市場制造了泡沫，大量資金正在尋找新的出口，必將涌向土地。世界上很多國家對外資進入本國農業進行限制，土地股份制提供了外資進入農村土地市場的風險。于建嶸認為，土地是不能轉移出去的，風險并不來自外國資本對土地產權的占有，而來自控制加工企業進而排斥本國農產品。目前，外資已在大豆壓榨產業上漸成壟斷之勢，并通過進口大豆對國內的大豆銷路造成了威脅。

農民權利：擴大還是縮小

在土地入股經營的問題上，重慶的探索并非首創。“土地入股從來就有，就是為了回避土地私有的問題。問題也很多，據我所知，因為土地問題上訪的不少。”清華大學秦暉教授說。

土地入股較早且較成功的模式，要算1980年代的鄉鎮企業蓬勃發展時期，集體出讓土地，集體或個人出資，組成企業，集體通過征收提留獲取土地出讓的收益。如果比較二者的區別，鄉鎮企業大多帶有股份合作制的色彩，在管理上既有一股一票的股份制色彩，又有一人一票的合作制色彩，農民是經濟活動的主體；而重慶模式則強調引進外來資金，將農民置于小股東的地位，資本將是主體。

現任香港樂施會顧問的李昌平認為，重慶的創新與1980年代相比并沒有什么進步，他說，在1988年以前，農民對土地擁有農用權，也有非農用權，后者是鄉鎮企業可以發展的主要原因。如果給農民土地非農用權，將是一個巨大的進步，否則只是在原地打轉。他對這種土地制度的創新持明確的批評態度，“土地問題是個權利問題，區別在于給農民多大權利，而不在于經營形式是什么樣的。無論哪種經營形式都沒有絕對的優劣，什么形式好，要看經營什么東西。”

只有農民聯合起來才能保護農民，這是李昌平的核心觀點。于建嶸也建議農民組織起來，但要在產權明晰的前提下組織，李則認為土地集體所有能更好地實現聯合的目的。

參照臺灣農業發展的經驗，李昌平認為，政府應該把權利下放給農民，幫助農民實現組織化，應對市場經濟。在臺灣，農業生產資料市場、農產品加工流通企業都是政府拿錢扶植農民協會辦的，此外政府還通過稅收優惠等途徑扶植農會企業。農村的包括土地在內的資本要盤活，需要農民自己辦的金融，韓國和日本都有長時間禁止資本家下鄉辦銀行的規定，因為將土地抵押給農民合作組織以外的金融機構，農民失去土地的危險就會大增。

李昌平明確反對引入資本到農村人股，也反對公司加農戶的模式，他說，靠資本、靠干部富裕農民都是“鬼話”，無論從邏輯上還是實踐上都說不通、達不到。扶植龍頭企業與農民合作經營就是扶植企業剝奪農民，1980年代農民養一頭奶牛年收入可達到萬元，現在連3000都賺不到，就是一個例子。“為什么要給龍頭企業貸款?為什么不給農民合作組織補貼?”

小農無法適應現代市場，是一個常見的說辭，也是政府引入外來資金、推動農村規模經營的理由。李昌平覺得這很可笑，就像貓不會游泳，扔到大海會淹死一樣，“這是白癡都懂的道理”。

李昌平認為，政府的出發點應該是保護弱者，幫助農民聯合起來應對市場，扶植農村組織發展壯大，而不是帶著資本一起把農民置于更弱勢的地位。農村土地的產權實現和資本化，取決于兩個條件，一是有沒有農民自己的體系支持其資本化，二是有沒有保障農民產權實現的基礎性制度。這些都需要政府站在保護農民利益的立場上向農民提供法律和資金的支持。在他看來，目前政府部門的出發點恰恰是相反的。