瘋長的工廠，瘦身的耕地

傅學里

“低小散，依靠規模取勝”的溫州輕工業在21世紀初遭遇了土地瓶頸，2003年以來溫州GDP增速下滑。土地稀缺背后意味著土地成本居高不下，制造業外遷似乎成為潮流。

今年，溫州下轄縣級市瑞安市傳來的一條消息震驚了浙江省高層：4月4日凌晨1點，瑞安市一位副市長帶著幾十臺拉著沙石的工程車以及推土機來到陶山鎮霞林村，突擊填埋掉100畝水田，并用催淚彈驅趕試圖阻止的村民。

“中央把土地管緊，地方官員就急得跳起來了?！辈痪们?，一位浙江經濟學家受邀到瑞安給機關干部講學，聞知這起事件后憤慨不已，“太出格了。”他告訴記者，在“18億畝耕地紅線”的高壓之下，包括瑞安在內的溫州地區，建設用地供求矛盾非常突出，特別是工業用地供地不足，嚴重挑戰了“土地+資金=GDP”的傳統發展模式。

數字顯示，2003年以來，溫州GDP增長速度連續排在浙江省最后幾名，2003年倒數第一名，去年是倒數第二名。征地難和供地不足已經讓溫州執政者面臨前所未有的壓力，2003年的一份政府報告如是記述：“我市的供地率在全省比較低，全市有近10萬畝土地已征而未能供地?！?/p>

饑渴之下，200多人的霞林村總共100多畝耕地中被兩家企業征去100畝水田，而當村民阻攔企業破壞耕地，副市長毅然親自出馬，試圖打破“征而未能供地”的尷尬局面。只是事與愿違，此事被媒體曝光后，兩家企業被迫停止施工。后來，村民們狀告村委會“非法轉讓土地”被迫撤訴，他們便在覆上一層沙石的耕地邊搭起簡易房，日夜守衛——意在阻止企業進場施工。

撇開霞林村村委會是否“違法轉讓土地”這一糾紛不說，副市長親自帶人填埋耕地這一具體行動可以稱之為“2007年之怪現象”，背后展現的深層矛盾不能不令人憂思。

不斷縮減的耕地

“土地是這兒的稀缺資源，溫州人均耕地僅有3分多一點?！痹跍刂莶稍L，記者不斷從官員、企業家以及當地同行那里聽到這個“著名論斷”。工業用地日益增長和耕地保護政策的矛盾在溫州“越來越尖銳”。

一個被廣為引用的數字是，2002年瑞安一個縣級市的用地指標只有1500畝(相當于15個霞林村的征地量)，而工業用地需求卻達到1萬多畝，市郊的地價高達每畝25萬元，遠遠超過當時上海郊區及蘇南地區的地價。

如今，溫州城區的工業用地拍賣價高達200～250萬元一畝，而且是“定向供應”。

眼下，溫州市政府推行“企業大型化、產業重型化、資金外向化”新政，促使土地資源迅速向大企業集聚。譬如，“全國‘十大鎖王中的溫州六巨頭強強聯合組建集團公司，溫州市政府一下子批地200畝，其他企業都羨慕死了?！睖刂葜行∑髽I發展促進會會長周德文介紹說。

被政府青睞的大企業還有，溫州本土企業精良集團獲得70畝優惠價格土地，溫州籍商人邵聯勤的服裝企業上海斯爾麗獲50畝優惠價格土地，“這就使得中小企業在溫州失去了發展的機會”。

周德文號稱“溫州最忙的人”，現在幾乎每個月都有中小企業找上門來，請他幫忙找政府批地，但是“能幫忙拿到地的微乎其微”。

企業主們抱怨發展無空間，而“土地瓶頸”則是溫州執政者的口頭禪。

最近幾年，溫州每年的建設用地規模在1.7萬畝左右，依此規模，21世紀的頭10年需占用耕地面積在22萬畝至27萬畝之間。這是一個驚人的數字，2000年時溫州全市耕地面積不過253.2萬畝，10年間將近1/10的耕地被占用。此前，從1978年到1995年，耕地凈減40.96萬畝，年均減少2.41萬畝。

整個1990年代的10年，溫州工業化和城市化齊頭并進，市中心鹿城區和龍灣區的耕地保護率僅為40.1％和52.9％，東南丘陵市郊牧野田園風光不再，取而代之的是“中國筆都”、“中國印刷城”、“中國鞋都”等工業廠房。

“經濟猛獸”困在土地的籠子里

消逝的耕地背后是一個經濟增長奇跡，也是一個城市化大躍進的樣本。

1984年4月，時任溫州蒼南縣錢庫鎮委書記的陳定模毛遂自薦到一個名叫龍港的地方當首任鎮委書記，當時他面對的是一片荒涼的港灣和5個冷落的小漁村。這個鎮委書記好膽子，他發動農民造城——誰愿意出3萬元人民幣，誰就可以進龍港鎮建新屋，就可以有一個龍港鎮戶口。結果，短短10天內，就有2700家專業戶申請落戶，“家家辦工廠，戶戶聞機聲”，掀起農村工業化的浪潮。

10年后，當著名社會學家費孝通來到龍港鎮考察，龍港鎮已經是聞名全國的“中國第一農民城”，在費孝通的筆下，我們得知，建鎮之初的龍港鎮“路不平，燈不明，水不清”，人均收入307元，但到1994年全鎮面積已經從7平方公里擴展到58平方公里，縱橫街道54條。

“現在每年創造10億元以上的工業產值的龍港人，要把‘第一農民城變為‘農民第一城，這個詞序的改變，預示著中國農民在國家城市化進程中的更大作為?！碑斈曩M老判斷說。如今，龍港鎮已經發展成一個23萬人口、年產值近100億的現代化城鎮。

可以說，龍港濃縮了“溫州模式”的基本特征。起步于家庭工業和個體經濟的溫州正是通過發展“小商品，大市場”式“小狗經濟”，一躍成為中國重要的輕工業生產基地，溫州甚至一度定位為“國際性輕工城”。然而，小工廠林立的溫州，“成也輕工業，敗也輕工業”。

溫州的產業基本上集中在服裝、皮鞋、箱包、打火機等勞動密集型、低加工度的制造業結構上，“低小散，依靠規模取勝”的輕工業在21世紀初遭遇了土地瓶頸，2003年以來溫州GDP增速下滑，2004年上任的溫州市委書記王建滿診斷出三大癥狀：一是產業發展難以為繼，二是要素難以為繼，三是環境承載難以為繼。在這個“七山二水一分田”的城市，所謂“要素難以為繼”，其實就是土地資源匱乏，供地不足。

“企業發展非常困難，工廠急需擴大規模，但是根本拿不到地?！睖刂菔挟T海區民企老板康和平(化名)近一年來一直愁眉苦臉，手中的制造企業急速膨脹，年產值已經超過2億，但廠房依然擠在2畝多的地里。他甚至動用了區人大代表的特殊身份去“活動”，至今新廠房的用地仍未有下落。據說，連奧康集團這樣的龍頭企業也得不到土地供應。

企業規模大了(至2006年底，已有498家年產值過億的民企，其中31家超過10億)，“胃口”也大了，每年省里下達的1萬多畝用地指標猶如杯水車薪，成千上萬家企業等著政府供地。

溫州就像一只被困在籠中的“經濟猛獸”，而這個籠子的名字叫“土地”。

2004年宏觀調控后，“土地”更成為制約溫州發展的最大“瓶頸”，目前溫州市可用于建設的土地只有50余萬畝左右，有人

推算，10年就會全部用完。

閑置與稀缺并存

如何既不占太多耕地，又能保障工業化進程中的用地需求?這是一道擺在溫州執政者面前的現實難題?！叭绻徽{整產業結構，不轉變經濟增長方式，不‘騰籠換鳥的話，溫州經濟就沒有出路?！蓖踅M看得很清楚，他開出一個名為“騰籠換鳥”的藥方。

王建滿上任半年后，溫州市統計局專門成立課題組，調查了2423家規模以上工業企業(即年產值在500萬元以上的企業)的用地情況。調查結果顯示，工業園區作為產業積聚的主要基地，不僅土地利用率和產出低下，而且土地浪費嚴重。溫州全市到2004年底共建成10個工業園區。但至今園區內仍有43％的土地沒有開發。工業園區內累計開發土地面積共計39.7平方公里，其中已建成投產面積只有22.8平方公里。有些中小企業一家就圈占幾十畝乃至上百畝，珍貴的土地被閑置和浪費了。

“土地資源供給不足和土地使用集約程度低的問題并存，工業園區低水平發展問題仍較為突出?！睖刂菔薪y計局的一名官員表示。

數字顯示，溫州全市園區的工業集中度只有18％，每畝產值只有147萬元。與之形成鮮明對比的是，在深圳、上海等地的高科技園區，每畝土地的產值已經超過6.67億元。此外，溫州的工業園區廠房絕大多數是一層，二層很少，三四層基本沒有。這些廠房占用土地面積超過3萬畝，但建筑面積不足1.5萬畝。

這就不難理解，溫州執政者會開出“騰籠換鳥”藥方，其核心就是追求土地的畝產值，節約集約利用土地?！拔覀兊臉嬎际前旬a值低的企業遷走，讓高產出、高附加值的企業搬進來，扶持高新技術產業發展?！睖刂菔形麄鞑恳幻賳T解釋說。

不過，這是一個“知易行難”的產業升級之路，非行政干預所能達成。正如這名宣傳干部向記者所介紹的，幾年前，政府給一些大企業批了很多地，結果這些企業并沒有像預期那樣壯大規模，但大量土地已被企業控制在手里，政府顯得心有余而力不足。

到達溫州第一天，記者拜訪了一名“富二代”——民企接班人，他父親經營著一家年產值超100億元的大企業，27歲的他直言不諱：“我們家除了廠區的200畝土地，還有儲備用地(具體數量則不愿意透露)，否則現在在市區根本拿不到這些工業用地?！彼€告訴記者，不久前他的一個朋友把手里的200畝儲備地轉讓出去賺了1200多萬元，“有些人千方百計拿到土地后，不蓋工廠，土地緊缺，只要放著就賺錢?！?/p>

目前，溫州一共擁有30多萬家中小企業，全市工業總產值95.5％、80％的稅收是中小企業創造的。眼下，不少中小企業都處在擴大廠房擴大生產規模的歷史階段，結果遭遇了土地瓶頸。

為此，溫州中小企業發展促進會會長周德文專程前往日本考察，在土地資源緊缺的日本，周德文看到了一種獨特的工廠，“日本人向空中發展，像蓋高層寫字樓一樣蓋工廠，一棟樓十幾層，一個企業租一層”。從日本回來后，周德文建議溫州市向日本學習，由政府建設標準廠房，或租或售。

溫州市政府采納了周德文的建議。去年6月，正式下文推行標準廠房建設，計劃5年內建成1000萬平方米標準廠房。在溫州龍灣濱海園區，記者看到了正在建設中的標準廠房。據悉，今年11月以前已經建成200萬平方米標準廠房。

“政府已經規定，投資額在1000萬元以下的企業，原則上只供房，不供地。”周德文介紹說，以圈地發展的模式在溫州已經沒有任何空間。

然而，標準廠房的建設步伐遠遠跟不上溫州企業求土地謀發展的速度，企業外遷已經成為進行時。10月，周德文帶領溫州企業家代表團訪問上海松江區，令溫州企業家們振奮的是：“松江區當場批1000畝土地給一個溫州老板，這在溫州簡直是天方夜譚?！敝艿挛慕榻B說，溫州企業外遷每年2000家以上，保守估計投資額在200億元以上。

“廟小裝不了大菩薩。”一名溫州籍民企老板對記者說，“造成溫州民資和民企外流的最初動因真的是供地太少?！碑斎唬恋叵∪北澈笠馕吨恋爻杀揪痈卟幌拢艿挛纳踔琳J為，溫州的工業用地成本已經不適應中小企業發展，制造業外遷是一股不可阻擋的潮流。

土地指標交易所

“騰籠換鳥”，建設標準廠房，圍海造地……為了解決建設用地供求矛盾，溫州人做了種種探索和努力。關于圍海造地，記者在溫州聽到一種議論：如果浙江省不批建設用地指標，造出來的11萬多畝新增建設用地還不是閑置?

環視整個浙江，處處呈現建設用地供求矛盾的局面。數字顯示，預測浙江省到2010年各項建設用地需求量為14.95萬公頃，需要新占用耕地9.49萬公頃，而同期國家下達給浙江省的建設占用耕地指標為6.67萬公頃，供需缺口達到2.83萬公頃。在這種情況下，供地不足成為溫州經濟發展的瓶頸。

溫州如何突圍?這是此次造訪溫州，記者常常發問的一個核心問題。

瑞安市副市長陳林大膽向記者描述了一個構想：設立一個“農地轉用指標交易所”，在中央控制土地利用總量包括農地轉用總量的計劃管理模式下，各省市的農用地轉非農用地指標是按照戶籍人口和土地面積來核算的，結果“越窮越大人口越多的省份指標用不完，而發達省份可能不夠用，正好相互調劑”。

根據這位清華大學博士畢業生的構想，如果農地轉用指標可以交易，則溫州可以跟其他省市購買指標，然后溫州占用耕地搞工業，賣出指標的地區農地轉用減少，在全國范圍內依然可以實現年度耕地保護總量平衡。

在陳林看來，這是一筆雙贏的交易：因為有產業集群優勢，在溫州一畝耕地改搞工業，可能抵得上內地某些地方100畝搞工業，而且賣指標的地區拿到溫州的錢“可以補貼農業也可以搞工業，或者干脆補發教師工資”，美好前景是：內地大批農民可以遷往溫州等發達城市轉化為產業工人，由此內地農業生產可以實現規?；?/p>

問題是，溫州的農民答應嗎?因為這將意味著，越來越多的溫州農民被驅離土地，被迫成為“失地農民”或者被迫成為“產業工人”，這種人為的工業化以及城市化，會否是建立在犧牲一兩代農民利益的基礎上?

或許，溫州人應該回到現有建設用地的框架內，深耕每一畝土地，讓每一畝土地創造出更高的價值和財富，這才是一條可持續發展的道路。