淮河災后

程士華

每當淮河流域遇較大洪水，以澇災為SE的洪澇災害造成的損失巨大，排澇工程項目缺乏的現狀更是加劇了澇災損失。因此，加快淮河流域平原洼地治理工程建設迫在眉睫。

7月，淮河遭遇了1954年以來第二大的流域性大洪水。淮河干流主要控制站全面超過警戒水位；洛河洼行洪區堤壩管涌險情無法控制，被迫行洪；焦崗湖、花家湖堤壩遭受長時間高水位浸泡出現坍塌；許大湖圩堤、金溝圩等生產圩堤先后潰堤，滔滔濁水摧枯拉朽般吞沒、摧毀房屋，響聲震耳。

作為2007年淮河防汛抗洪報道的全程參與者，記者在沿淮地區一些內澇嚴重的縣市采訪時發現，洪水漫屋，房倒屋塌的情景屢見不鮮。

7月底，隨著淮河流域出梅，流域大面積降雨減少，淮河恢復了往日的溫順恬靜。洪水消退了，淮河平息了，沿淮兩岸數以千萬的受災群眾，面對被洪水浸泡的房屋、田地，生活如何?

內澇之患

鳳臺縣后胡村地處西淝河北岸。汛期到來后，西淝河水暴漲，河面由原來的三四十米變成五六百米，較寬處兩三千米。后胡村民陳學安承包的1000多畝水塘，已經完全被水淹沒，魚塘邊界有些圍網拉著，但是被洪水沖得七零八落。

陳學安苦笑著說，一場大水，讓他由一個身家近百萬的漁業養殖大戶變成了一無所有的災民。2005年，他承包了村里1000多畝的水面，僅僅是承包費、魚苗費、人工費加起來，就投入了70多萬元。3年的承包期，第一年魚太小，第二年想魚再大些賣，沒想到第三年，突然遭遇了大水，所有投入化為泡影。在他的帳篷里，唯一的電器就是一臺小彩電，是大人孩子唯一消遣娛樂的工具。

陳學安的境況屬于內澇，受災損失和淮河行蓄洪區受災補償不同，無法享受政策照顧的折價賠償。因此，這近百萬的損失將由陳學安一個人來承擔。

所謂內澇，是與上游洪水相對應的一個概念，指的就是連續降雨在低洼地帶形成的積水。在淮河流域，洪水和內澇往往是相伴而生的，正因為洪水抬高了淮河干流的水位，沿淮各地的積水才難以排放進淮河，這就加劇了內澇的程度。根據統計，今年有45萬人因為淮河內澇被迫轉移。

與有著國家補償政策的行蓄洪區相比，沒有政策給予受災補助的內澇地區群眾生產自救面臨的困難更為艱巨。對許多災民來說，蓋起來一棟房子，需要的是幾年甚至是十多年的積蓄。尤其是一些非澇即旱的地區，農民抵御自然災害的能力本來就是非常之低，由于頻繁的自然災害，財富的積累對他們來說更加困難，而貧窮降低了他們抵御災害風險的能力。如此往復，惡性循環。

當前的抗洪防汛還是停留在僅僅把洪水擋住的階段，沒有更多地考慮抗洪與沿淮地方經濟發展的協調并重。人們一直對洪水潰堤的驚心動魄心有余悸，殊不知，內澇造成的經濟損失要遠遠高于洪水造成的損失。理清洪澇災害中孰輕孰重的關系非常重要。

據專家估計，由于淮河流域平原廣闊，地勢低平，因洪致澇和“關門淹”現象十分嚴重。1991年和2003年的洪水，澇災持續時間在一個月左右，淮河洪澇災害損失總量中澇災比重超過2／3。可見澇災損失之巨大。

澇災損失大小主要與洪水持續時間長短有關。排澇設施缺乏是一個方面。在淮河水利委員會19項骨干治淮工程中，主要是針對治理淮河防洪。澇災的問題依然沒有得到很好地解決，特別是防澇和排澇問題日益凸顯。

每當淮河流域遇較大洪水，以澇災為主的洪澇災害造成的損失巨大，排澇工程項目缺乏的現狀更是加劇了澇災損失。因此，加快淮河流域平原洼地治理工程建設迫在眉睫。

當洪水變成“洪災”

沒有任何預兆，7月28日晚8點，一場龍卷風意外地襲擊了鳳臺縣。在這次龍卷風中，錢廟鄉受災最為嚴重。尤其是對那些家園已經被淹、住在救災帳篷里的錢廟鄉的災民來說，這一場龍卷風無疑是雪上加霜。帳篷根本無法與狂風對抗。

錢廟鄉民政助理員孫景元說，當時的情景，看著災民們死守帳篷，他著急得下跪的心都有了。他和其他干部逐個帳篷轉移災民，幾乎對每一家人都要勸說很久，災民們才答應離開帳篷躲避。當天夜里。鄉里的派出所、衛生院、供電所等部門也都連夜趕來，幫助災民們處理善后，爭取盡早快復供電供水。

據大高莊災民說，在這次暴風雨之前，他們沒有得到任何有關氣象異常的提前通知。而且，災民帳篷區內電視也是個稀罕物，想看個新聞、天氣預報之類的節目非常不方便。

7月29日下午4點，記者來到錢廟鄉高莊村災民安置點。安置點的救災防疫小分隊帳篷內，醫生為災民準備了藿香正氣水、龍虎仁丹等多種預防高溫中暑、避暑解熱的藥品。帳篷里掛著一個溫度讓溫度計的最高顯示溫度是40攝氏度。記者看到，溫度計的指針已經超過了最高溫度40攝氏度，已經無法正常工作。

在醫療點后方的大路兩旁，楊樹枝繁葉茂，為樹下的帳篷遮住了陽光。災民們三三兩兩坐在樹陰下。這個災民點的選址、供電供水還是算比較合理的。而有的災民安置點，由于選址不恰當，帳篷搭建在沒有樹木遮攔的堤壩上，在陽光直射暴曬下帳篷內如同蒸籠一般。同時，缺乏電力供給更是增加了避暑解熱的困難。

記者乘坐了15分鐘的小木船，跟隨運送救災物資的隊伍踏上了鳳臺縣城北鄉黃莊村民組莊臺。曾經的村莊已經變成水中的孤島，村民只有乘船才能進出。村干部把船上的救災物資卸下來，裝進三輪車拉到村部。盡管正下著雨，救災物資到來的消息，使得這個住著36戶人家的莊臺突然變得熱鬧起來。

政府災后救濟的衣物糧食只能解決災民的燃眉之急，如果要跳出惡性循環的怪圈，顯然不夠。如果要政府對全國的內澇區實行與行蓄洪區同樣的補償標準，其數額之龐大又似乎不太切合實際。

如何對受災地區群眾的生活生產建立一種長效的保障機制?從世界范圍內看，巨大自然災害管理模式主要有完全由政府籌集資金并進行管理的巨災風險管理體系，政府和保險公司共同合作的管理模式這兩種。從發展趨勢看，政府和保險公司合作進行巨災風險管理的模式更符合發展需求，包括歐美以及許多發展中國家均選擇這一模式。

以西班牙為例，該國1978年頒布了《農業保險法》，由政府對保險公司提供再保險，彌補農業保險帶來的虧空，而保費由農民負擔一半，政府補貼一半。凡是不參加農業保險的農民，受災后政府不給予任何援助。現在西班牙38個農業保險公司，全都自負盈虧，經營良好。

行蓄洪區的調整也是影響著洪水是否變“洪災”的一個方面。一些行蓄洪區本來就是“人占了河道”，當大水來臨時，才轟轟烈烈地抗洪，日夜不停地巡堤查險。今年防汛抗洪中，淮河流域啟動了10個行蓄(滯)洪區，人主動把土地給洪水讓出來，有效降低了淮河干流的洪峰水位，減少了淮北大堤以及一些城市圈堤的防汛壓力。而這種“讓出來”只是暫時的。洪水一退，人們又緊隨跟進，占去土地，繁衍生息。

如果把一些行蓄洪區進行調整，本著尊重自然規律的原則，像安徽省內的上六坊、下六坊堤一類使用頻率較高的行蓄洪區，不如直接把這些地方還給河道，既改善了沿淮生態，也是地方上有待開發的一個旅游資源。當一般的洪水再次到來時，其洪峰水位對淮河干堤的威脅自然會減少許多，也免去了行蓄洪區啟用時進行的人口轉移、安置等一系列繁重的任務。