中央部屬單位的另一面

張智新

不少中央部屬單位與所屬部委相互依賴，容易形成強大既得利益集團，有影響公共政策的危險。

6月底，審計署李金華審計長向人大常委會作的《審計報告》披露，2006年56個中央部門預算執行審計查出問題資金468.8億元，其中部門所屬單位存在問題資金120.27億元，占1／4強。

日前，該署有關司局負責人進一步透露，不少中央部委所屬單位代行部門行政職能帶來財政資金轉移，一些部門通過所屬單位舉辦經濟實體獲得部門和單位利益，許多所屬單位依托部門權力和資源收費謀利益。

部屬單位的行事邏輯

中央部委有著數目龐大、名目繁多的所屬單位。這些部屬單位，無論是作為代行部分部門行政職能的事業單位，還是以國有公司企業等名義存在的經濟實體，都有幾個共同特點：

一是性質上雖不是行政部門，但都有明確的行政級別，其內部運作管理也幾乎完全克隆了所掛靠的行政部門。

二是無論辦“事業”還是搞“經濟”，都和母體——掛靠部委的行政權力息息相關，對外無不打著掛靠部委的旗號，部門權力和資源是其生存和牟利的“奶瓶”。

三是大多和母體一樣在地方有“腳”——與行政層級相對應的分支機構，上下間賺錢辦事也好，迎來送往也好，與民營、外資企業以及非贏利組織迥然不同，卻與掛靠部委毫無二致。

四是因為其獨特屬性和地位，它們大多處于“中央應管力不從心、部委該管投鼠忌器、媒體要管打探無門、群眾想管高不可攀”的“四不管”狀態，既不像石油、電信等壟斷性國企那樣時刻處于輿論的風口浪尖，又能靠著部委這棵“大樹”“乘涼”，坐享壟斷性國企該有的幾乎所有福利。

此外，它們無不具有較強的政策博弈能力，不僅在規避監管方面很有一套，而且在化解改革壓力、影響宏觀政策、推動部門立法等方面也是得心應手。

總之，這些部屬單位的人員對外無不宣稱自己就是某某部委的，不明就里的社會群眾也無不認為它們就是某某部委的，而其掛靠的單位也無不有意無意地默認它們就是自己這個部委的，于是乎，它們儼然成了形神兼備的“類政府機構”。

部屬單位的膨脹史

1998年的國務院機構改革，是建國后五次重大機構改革中規模力度最大的一次，使國務院組成部門由40個減少到29個，部門內設司局機構減少200多個。中央各部委力直屬局公務員從1997年3.42萬人減少到1.7萬人，國務院人員編制總數減少了47.5％。

接近10年的時間之后，今年的《審計報告》卻告訴人們：據不完全統計，截至2005年底，31個中央部門共管理各級各類單位(不含經國務院批準的職能司局等內設機構和派出、分支機構)5074個，資產總額4479.78億元，在職人員164.12萬人。其中，事業單位2212個；占43.6％。國有獨資和控股企業2862個，占56.4％。這些單位約1／3是1998年后成立的。《審計報告》指出，中央部委機關的改革收到了明顯成效，“但部門所屬單位設立和管理中還存在諸多問題，有的還比較嚴重。”

1993年和1998年，中央兩度發文要求中央黨政機關與所辦經濟實體掛鉤。但10年以后，中央部門依然管理著2862家企業，而國資委公布的中央企業數字是155家，也就是說，還有2707家國企是既不屬于國資委又不屬于各級地方政府管理，而是由中央部委歸口管理的。

而從事業單位的數量看，1998年國務院機構改革后，部屬事業單位大約為2600個，在職人員約為110萬，而到2005年，盡管中央事業單位總數減少了近400個，但人員卻凈增500多萬，年均增長70多萬。

部屬事業單位驚人的膨脹，表現為職能、機構和人員的聯動性膨脹。職能膨脹，表現為不少中央部委通過各種形式將本屬于行政機關的政府職能轉移到各類事業單位，將一些涉及創收、收費的行政職權交由事業單位來行使，有的甚至將本應同政府完全分離的社會中介組織職能、教學科研職能，千方百計地保留在部屬事業單位中，違規運作十多年的“牙防組”即是一個典型例子。

而機構膨脹，是指部屬事業單位一方面因應職能擴大的需要，另一方面又承擔著接受部委機構改革人員的分流安置任務，不少還是中央部委提拔安置一些快到齡退休人員的最重要渠道，其內設機構勢必不斷擴大、升格。人員膨脹則是前兩者膨脹的必然結果，也因為部屬事業單位旱澇保收吃“皇糧”，加之這些單位的改革遲遲不能實施和推進，自然出現人滿為患、人浮于事的現象。

不僅僅是生財有道

這次審計查出部屬單位120多億的違規資金，向人們清晰地展露出部分部屬單位的“生財之道”。

主要有：一日收費，其中既有接受部委委托行使行政審批、監督等職能之機而進行的所謂“合法”收費，又有許多明令制止卻仍我行我素的違規收費；二日套取，包括虛列項目、虛報支出或多報人數等謊報開支的手段，多開賬戶、不進賬冊等隱瞞收入的方式等套取、轉移財政預算資金，用于單位日常開支和發放單位福利獎金津貼等；三日挪用，直接挪用財政資金和其它專項資金用于部門開支和福利。

而一些部屬經濟實體的“撈錢”辦法，自然更是方便快捷：一是少計國有資產和收益，這主要是一些部屬經濟實體轉制以及正常投資中常用的辦法；二是違規拆借、對外投資，結果自然是國家擔風險甚至蒙受損失、部門甚或個人得好處；三是賤賣國有資產，如擅自低價轉讓、核銷國有資產等；四是大建樓堂館所，慷國家資金之慨。

部分部屬單位之所以能夠以權謀利，既源于行政體制的扭曲，也源于行政權力的“異化”：本應依法成為純正市場經濟主體，在商海中同民企、外企等平等競爭與合作的部屬經濟實體，仍眷戀計劃經濟時期政企不分、官商一家的美好時光，自然死死抱住所在部委不撒手；本應依法成為完全的非營利法人，同其他新興非營利組織一樣從事社會服務的部屬事業單位，也念念不忘“母體”重權在握、號令四方的威風和無盡好處，千方百計爭取部委行政授權或委托，哪怕做那些部門的小官也樂此不疲；至于它們所在的部委，因管理權限過大、事務過多而確需授權、委托者有之，對這些久已存在的部屬揮之不去、積重難返者有之，因分流、安置甚至提拔部門人員，以及報銷個人費用、謀取部門福利需要而樂見它們存在并以權謀利者；恐怕也有之。

一些部屬單位借權牟利，其危害絕不亞于部委本身的違規行為。這些為數眾多的機構的存在，其實也是給了其掛靠主管部委更多的權力尋租機會。

部分部屬單位改革的步伐緩慢。無論是事業單位還是經濟實體，在部委的長期卵翼下容易形成“公權力依賴癥”，在長期的優厚福利待遇中患上茍安保守、固步自封的“富貴病”，不敢真正像其他純粹主體一樣到市場大潮中搏擊，更害怕并抗拒來自上頭和民間的改革壓力。

部屬經濟實體大多沒有也不愿意有規范的公司治理結構，以某部所屬的361戶各類企業為例，非公司制企業占205戶，比例高達57.62％，公司制企業153戶，只占42.38％，其中國有獨資公司80戶。在58戶大中型企業中，非公司制企業35戶，比例高達60.35％，公司制企業只有23戶。而且多數部屬企業規模小、效益差、競爭力不強，缺乏適應市場經濟和全球化需要的管理模式和運行機制。

一些部屬事業單位則更是缺乏規范的內部治理結構，職能、機構、人員無限膨脹，人浮于事、效率低下等官僚主義弊端，黨政機關常見的病癥在這里司空見慣，對斷奶式的改革自然本能地恐懼并抵制。

不少中央部屬單位與所屬部委相互依賴，容易形成強大既得利益集團，有影響公共政策的危險。部屬單位既對政府職能形成了須臾不可或缺的強烈依賴，又對巨額財政投資形成了不可遏制的持續需求。加之因為地位的便利、力量的強大、距離的切近等因素，對公共政策從調研、制定、決策、執行直到反饋等全過程，都能起到直接、經常且舉足輕重的影響，這一點恐怕是其他任何利益集團都無法比擬的。它們既有強烈動機又有足夠能力影響政府決策甚至立法，從而使之維護甚至強化其既得利益。

一句話，一些部屬單位長期存在并大肆以權謀利，正是“公共權力部門化、部門權力利益化、部門利益政策化甚至法律化”等“三化”現象的典型表現。