甘肅嘗試“公民立法”

韓　永

甘肅人大將公民提出立法建議項目的權利，用法規的形式確認下來。這個看上去的“一小步”，但卻在激活“沉默的大多數”。“你有沒有想到這一規定會產生如此大的反響?”

“沒想到。”

“你是否認為這一規定具有破冰的意義?”

“我不這樣認為。”

這是本刊記者與甘肅省人大常委會法工委主任楊興昌的一段對話。

甘肅省人大常委會因為9月27日通過的一個地方性法規——《甘肅省人民代表大會及其常務委員會立法程序規則(修正案)》在國內引發諸多關注。被人們認為“具有破冰意義”的，在于該修正案第四條中的一句話：“其他機關、企事業單位、社會團體、公民均可直接或通過省人民代表大會代表、各專門委員會、常務委員會工作部門向常務委員會提出立法建議項目。”

以法規的形式確認公民擁有直接向人大常委會提出立法建議項目的權力，在國內尚屬首次，被一些媒體評論為“開啟了公民立法的新時代”。

不是提案權 而是提議權

“媒體似乎有一個混淆，”甘肅省人大常委會法工委主任楊興昌在接受本刊采訪時說，“這是一個提議權，而不是提案權。”

提案權指將法規案提交人民代表大會表決的權利，這是一部法規產生的最后一個環節，因而提案的主體被嚴格限定，《甘肅省人民代表大會及其常務委員會立法程序規則(修正案)》第八和第九條規定，只有“省人民代表大會主席團、省人民代表大會常務委員會、省人民政府、省人民代表大會專門委員會、一個代表團或者十名以上的代表聯名，可以向省人民代表大會提出法規案。”

“即便是全國人大常委會主任，也沒有提案權，”楊興昌表示。

提議權則是對要立什么法向人大常委會提出建議的權利，這是一部法規產生的最初環節，因而強調權利主體的廣泛性，上述修正案第四條規定：“省人民代表大會代表、各專委員會、常務委員會工作部門、省人民政府各部門、省高級人民法院、省人民檢察院，可以向常務委員會提出制定地方性法規的建議項目。其他機關、企事業單位、社會團體、公民均可直接或通過省人民代表大會代表、各專門委員會、常務委員會工作部門向常務委員會提出立法建議項目。”

在澄清了不是提案權而是提議權后，這條法規的突破性意義為兩點：一、以法規的形式確認公民具有法規提議權；二、公民提議的形式大大放開——從前國內普遍的做法是，在法規草案征求公眾意見時公民方去參與提議，而現在可以隨時向省人大常委會提出自己認為應該立法的項目。

“這使法規反映民意的路徑更為暢通，”楊興昌認為，“而一部法規反映人民群眾的意見越準確、越廣泛，其立法質量就越高。”

在甘肅這條探索民主立法的道路上，既有實踐上的推動，也有理論上的推動，這兩方面都有代表人物，前者有徐輝，她因一份《黃河甘肅段水污染防治辦法》的立法建議而為業內稱道；后者有張有亮，他是《甘肅省人民代表大會及其常務委員會立法程序規則(修正案)》的主要起草者。

徐輝：一個人的立法通道

徐輝現為蘭州大學經濟學院教師，而提出那份立法建議的2002年9月份時，她還是一個蘭州大學法學院研三的學生。

“提交這個《黃河甘肅段水污染防治辦法》的立法建議，既有偶然性，也有必然性，”徐輝告訴記者。徐輝是蘭州本地人，對流經蘭州市內的黃河有很深的感情，但像國內大多數流經市區的河流一樣，黃河甘肅段污染嚴重，不僅有上游的化工企業帶來的工業污染，還有居民的帶來的生活污染。

對黃河污染的持續關注加上法律專業背景，徐輝將碩士論文選題的方向定為“如何用法律的手段進行黃河甘肅段污染防治”，她當時的思路是，“既然可以依法治國，為什么不可以依法治水呢?”到了2002年8月份，資料的積累已經非常豐富。

這時，當地報紙上一個有關甘肅省人大常委會征集立法建議的通告吸引了她。“這是一個機會，”她決定試一試，畢竟將個人的關注對象和研究成果轉化為可能的法律，對任何一個研究人員來說，都是一個巨大的誘惑。

于是，她花了一個多月的時間，趕在通告截止日期之前將一份長達70多條的《黃河甘肅段水污染防治辦法》建議稿送到了省人大法工委。

“看了之后，我們覺得非常不錯，”甘肅省人大常委會法工委副主任萬宗成告訴記者。當時，正值當屆人大常委會任期的最后一年，法工委面臨著要為下一屆人大常委會制定五年立法規劃的任務，考慮到黃河治污的問題非常緊迫，就將徐輝的建議稿列入了五年立法規劃中。

一份公民的建議稿被列入立法規劃，在甘肅省還是第一次。

但接下來怎么走?法工委和徐輝本人都不清楚。建議稿顯然還不完善，需要進一步研究。“這條路子是對的，還得繼續往前走，”萬宗成回憶當時的想法時說。最后，考慮到“單位和個人畢竟不太好銜接，”法工委在2005年將這一項目委托給蘭州大學法學院繼續研究，并在此基礎上寫出草擬稿來。

委托立法在當時是一個新的嘗試，與蘭州大學一同成為受托單位的，當年還有包括西北師范大學、蘭州理工大學在內的五所甘肅省內高校。徐輝的建議稿在這個過程中充當了拋磚引玉的角色。

蘭州大學法學院于2006年完成黃河甘肅段污染防治的進一步研究并寫出草擬稿，但蘭州大學不能作為提案單位，法工委的下一步工作就是如何讓這一草擬稿走上提案程序，于是找到了省人大環境資源保護委員會。

“環境資源保護委員會認為草擬稿還是不錯的，但是目前時機尚不成熟，”萬宗成告訴記者，困難主要集中在兩個方面，一是甘肅省地下管網很不配套，污水無法匯集；二是資金短缺。“黃河甘肅段治污，不僅甘肅受惠，內蒙古、寧夏也跟著受惠，但巨額的資金卻只有甘肅一個省出，負擔很重。”

“這并不意味著這一草擬稿已經走到了盡頭，”萬宗成說，“它的出路有兩個，一是在條件成熟時轉化成地方性法規，在這一通道受阻的情況下，還可以以政府規章的形式出現。”

“即便是最終沒有轉化為法律性文件，對我們來說也是一個很大的進步，”萬宗成說，“畢竟公民參與立法的通道已經打通了。”

張有亮：直接民主的間接試驗

蘭州理工大學法律系副教授張有亮，是甘肅省公民參與立法理論上的先行者。

他領導的團隊是《甘肅省人民代表大會及其常務委員會立法程序規則(修正案)》的起草者，“公民可直接提出立法項目”的規定正是出自于他們之手。

張有亮與法工委建立合作關系的過程應了一句老話：不打不相識。2004年底，在甘肅省第一屆地方立法研討會上，應邀出席的張有亮對《甘肅省人民代表大會及其常務委員會立法程序規則》提出了尖銳的批評，“主要就是指出其與《中華人民共和國立法法》的抵觸之處，”卻取得了意想不到的效果，博得法工委主任楊興昌、副主任萬宗成的贊賞，后者干脆將對《甘肅省人民代表大會及其常務委員會立法程序規則》修訂的項目交給張有亮團隊，并將修訂的主題定為“民主立法”。

“我們當時的一個指導思想是，探索從間接民主向直接民主轉化的有效形式，”張有亮說。這顯然是一個敏感話題，但他認為這是和諧社會的應有之義，“和諧社會提倡一種公民參與的精神，立法參與正是對此的一個有力詮釋，”“以前實行代議制，其背景是公民直接參與的條件尚不成熟，”張有亮說，這里的條件有二，一是公民有沒有參與的意識，二是有沒有參與的能力。

“目前，這兩個條件都已經基本具備，一方面公民民主參與的意識不斷覺醒，另一方面，信息的渠道逐漸暢通，以前由政府部門獨占的信息，現在已為越來越多的人共享，公民直接參與的信息源瓶頸已經大大緩解。”

原來的立法建議多從政府部門中征集，部門利益法律化的現象比較嚴重，現在立法建議取之于民，從源頭上找到了民意的依歸。

張有亮甚至設想能建立一種民意自動生成機制，“由法工委建立一個立法建議庫，立法時，就從這個建議庫中尋找民眾呼聲最高的直接納入立法規劃。”

而將公民可以提出立法建議項目寫入修正案，其實只是走了“一小步”，“原來省人大常委會內部有個文本，規定社會團體可以提出立法建項目，我們想既然社會團體可以提，公民也應該可以提，”于是就將公民納入可以直接提出立法建議項目的權利主體中，這一看似不經意的“一小步”，卻激活了原來“沉默的大多數”。

從這條規定的性質來看，并非如張有亮所愿的“直接民主”，公民的建議仍然要走代議各種程序，“但起碼它直接反映了民意，”張有亮說。

跟楊興昌一樣，張有亮也沒有意識到這一規定的重大突破及由此帶來的強烈反響，“說實話，當時有些忐忑不安，”張有亮坦陳，“一是考慮能不能通過，二是考慮在制度尚不成熟的情況下，這樣的規定會不會流于形式。”

張所說的尚不成熟的制度，是指公民全程參與立法的制度，“現在的情況是兩頭已經放開了，中間還是一片空白。”中間(主要是指法案的審議階段)這一塊的公民參與要解決一些棘手的問題，“比如現在法案的審議階段法律顧問可以旁聽，那普通公民可不可以旁聽?可不可以發言?發言怎么處理?怎樣在制度中體現?”“比如說我就是表示反對，這個反對是一個什么樣的話語權?”

“中間參與的環節如果不解決，民主參與就有流于形式的危險，”張有亮說。

不過，法工委在這方面的態度倒是很堅決，鼓勵他對公民全程參與大膽地進行制度設計，“這個難度不小，主要是我國的人大開會是封閉式的，而不是開放式的。”

這些法律專業人士們很渴望將自己的研究與現實的需要結合起來，這讓他們價值實現的渠道更為直觀，而不再是看上去僅僅是文字游戲。

然而最終，很多讓張有亮引以為傲的制度比如回避制度、反饋制度最終都沒有出現在定稿中，因為這些制度無一例外地在審議階段引起了激烈的爭論，張認為，與其將包含這些爭議巨大的條款放入修正案，并在被否決并被擱置的可能性較大的情況下提交表決，還不如暫時擱置這些爭議，以免因這些爭議延誤了法案其他條款的實施。

渠道通了，水會來嗎?

楊興昌不愿將公民直接提出立法項目的作用看得很大，還有一個擔憂，“公民有沒有足夠的熱情?能不能提出高質量的建議?”

正是出于這種擔心，修正案中的這一條在審議環節引來了一些爭議，“我的觀點是，首先是我們給沒給這個渠道，”張有亮說。

“渠道修通了，到底水有多少，不好說，估計剛開始不會太多，”楊興昌說。

對于這個問題，甘肅省人大常委會法工委法規一處副處長張子軍給出了樂觀的答復。早在2000年，甘肅省白銀市農業局的一位職工，就提出了比較系統的防沙治沙的建議，建議的很多內容后來成為甘肅省防沙治沙地方性法規的組成部分。

蘭州市的一位老人，捐獻器官心切，卻被很多醫院以無法律依據為由拒絕，最后拿著一個紙片找到法工委門上，紙片上草草地寫滿了有關器官捐贈的立法建議。“民間并非缺乏這樣的熱情，”張子軍說。

自發的熱情在參與的初期可以依賴因新鮮感激發出來的個人榮譽感進行維持，但要可持續地保持這種熱情則要借助于必要的激勵機制，“電視臺為什么能有那么多好看的節目?懸賞機制是其中的一個重要因素，”張有亮說。

法工委認為目前建立這種獎勵機制還有難度，“主要是標準不好把握，你說是(表決)通過的建議給獎勵還是不通過的給獎勵?不通過不代表質量不好，也不代表作用就小，”“實踐中不大好操作，”萬宗成說。