浙江：鄉鎮擴權沖動

楊中旭

歷經4輪“強縣擴權”之后，浙江再行“強鎮擴權”，鎮級政府將擁有部分市級政府的經濟社會管理權限

2007年4月的一個午后，浙江省嘉興市嘉善縣西塘鎮黨委三樓會議室內，7個行政村的村支書和村委會主任在鎮黨委書記沈國強的主持下開始抓鬮，運氣好的3個村將在今年享受到“四位一體”服務區的公共建設，運氣不好的，只好等來年。

“四位一體”服務區，將一個便民服務站、便民超市、便民門診和便民活動場所集中在一起，總投資60萬元人民幣。沈國強原先的計劃是：從2005年開始，每年從鎮財政拿出420萬，每年解決7個行政村，用3年的時間使“四位一體”服務涵蓋鎮屬全部21個行政村。

在鄉鎮一級“吃飯財政”的大背景下，到了2007年，建設資金出現了缺口。前兩年因此帶來的40%負債率讓沈國強不得不放棄了今年結束這項建設的初衷，改為3上4下。但是，最后一批的7個行政村，沒有一個村愿意等到明年。無奈之下，他想到了抓鬮。

一個月后，《浙江省人民政府關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》公布，媒體稱之為“強鎮擴權”。擴權的核心內容是，將縣里負責的若干涉及中心鎮的經濟社會管理權限下放給鎮。以西塘鎮為例，僅財政收入一項，就有望多出五六百萬。“如果早一點下放權力，我們就不用這樣‘朝三暮四了”。沈國強說。

成長的孩子與變小的衣服

隨著農業稅在全國范圍內成為歷史，大部分以農業稅維持生計的鄉鎮政府去向開始成為政學兩界熱議的話題。由于中央財政的轉移支付只是權宜之計，很多人建議，撤銷鄉鎮政府，改為上級政府派出機構，以緩解財政壓力。

和全國其他地區、尤其是和中西部地區不同的是，“我們這里的鄉鎮不僅不超編，反而還缺編”。浙江省發改委城鄉體改處處長洪榮喜告訴《中國新聞周刊》。

反差更為強烈的，是浙江一些鄉鎮的工業實力強大到令人瞠目。2005年的數據表明，浙江全省153個鎮財政收入過億，在西塘鎮，其紐扣產量占據了全國市場的半壁江山，而經濟實力更為強大的紹興縣錢清鎮，2006年農業只占經濟比重的1%，在當地早已無足輕重。

“我們這里很富。”西塘鎮黨委書記沈國強說。這個人口只有5.8萬人的小鎮在2006年的GDP為16.5億，工業總產值達到90億，總計獲得稅收性財政收入2.3億。

“但我們這里同時又很窮。”沈國強有些無奈地慨嘆。2.3億財政收入中，中央、省、縣拿走了八分之七，留給西塘的，只有12.45%, 2863萬。

“就像一個長身體的孩子，西塘在以每年18%的經濟增長率飛速發展，可衣服卻還是舊年的那一套”。沈國強說。

捉襟見肘的鎮級財政無力負擔大量公共建設，“導致鎮一級的公共建設遠遠落后于縣一級，問題是大多數老百姓還是生活在鎮里面”。洪榮喜說。

鎮級政府和省級政府都看到了現行管理體制的癥結所在：看得見的管不著，管得著的看不見。本該屬于鄉鎮的管理權限多數掌握在區縣一級。比如村民違規建房之初，鎮政府就已看得到，卻囿于執法權的空白而無能為力，如果上報到縣，等到縣里的執法者趕到的時候，房子已經接近完工。

類似的矛盾，積累已不是一朝一夕。浙江省在2005年提出城鎮綜合改革試點意見，2001年提出推進城市化意見，都源自同一思路，但在實際操作上，卻缺少可操作性的程序。直到2005年底，新農村建設在全國啟動，培育中心鎮的初衷才找到得以貫徹的時機。先是紹興縣2006年底開始在錢清、楊汛橋等5個中心鎮展開試點，后是省政府于今年下發《關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》。

通過這份浙江省政府2007年13號文件，財政、土地、行政執法、投資項目核準等10項經濟社會管理權限下放給了141個中心強鎮。此前該省進行了4輪“強縣擴權”，將原本由地級市行使的經濟社會管理權限下放到縣，此番強鎮擴權后，用錢清鎮黨委書記兼鎮長謝興長的話來說：我現在有的，是市級經濟社會管理權限。

新農村沖動

《關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》開宗明義地寫道：“中心鎮是統籌城鄉發展、建設社會主義新農村、走新型城市化道路的重要節點，是發展縣域經濟的重要載體，是就近轉移農村人口的重要平臺”。

在這場新農村建設的大潮中，財權和有著“第二財政”之名的土地收益權是其中的關鍵。

“今年上半年給我們的土地指標是140畝”。西塘鎮黨委書記沈國強說。粥少僧多不夠分，鎮里面只好規定，投資者需保證每畝地投資額不少于200萬元。他解釋說，如果不這樣，就拿不到2.8億人民幣(140畝乘以200萬)這份土地收益，也就無法支撐工業發展。而西塘鎮紐扣工業正處在從家庭作坊向正規工廠的轉變，這也需要大量土地，大多數家庭拿不出這200萬，自然也延緩了當地的經濟增長。

浙江省13號文件中說：各地應從省里切塊下達的用地指標中，安排一定數量，專項用于中心鎮發展。

除了用地指標增多，沈還準備通過文件中提到的“置換”方式，清理農民違規多占的宅基地。盡管工作尚未完全鋪開，但沈國強粗粗計算，手里新增的土地已經足夠緩解未來兩三年內的“土地荒”。

“置換”之后，無論是西塘鎮還是錢清鎮，都采取了集中地塊修建公寓等安置農民的辦法，西塘鎮今年600畝公寓工程的一期200畝工程已經展開。置換之間產生的差價，將由鎮政府貼補。

相對于西塘鎮清理多占宅基地的辦法，錢清鎮正在醞釀一個更為嚴厲而徹底的解決方案：全鎮范圍將不準自建房。

錢清鎮準備這樣做的背景是：錢清農村建房指標已經很少，今年只有區區數十個，平均到22個行政村，每村頂多解決兩三戶。“調研了兩個村子，我看村民對新辦法還是認可的”。錢清鎮黨委書記、鎮長謝興長說。

他同時承認，這項方案的難點在于法律層面的障礙，這也是該項規定遲遲未能出臺的主要原因。洪榮喜在接受本刊采訪時曾經表示，出臺文件的目的之一就是為了吸納更多的農村人口前往城鎮居住。文件在本意上支持地方試驗，但是，在集體建設用地上，他也表示：文件只能“說說而已”，“因為有法律障礙”。

浙江省省委省政府農村工作辦公室副主任顧益康在接受本刊采訪時明確表示：這種方案可以在處理城中村使用，但不適合在其他村落進行，“老百姓最后肯定不會同意”。

2007年中央一號文件曾經對各地新農村建設簡單化、急、偏、冒、同的現象進行了批評。“這種拿地的方式肯定有問題”。一位三農問題專家告訴本刊。

“我們想搞些嘗試，看看在實踐中能不能行的通”，謝興長說，“如果做得不好可以修正”。這位40歲的科級干部直言不諱地告訴本刊，他認為目前關于集體土地的法律規定有過時之嫌。他表示，國家規定的義務，錢清鎮不折不扣地執行，新農村建設中的土地置換，絲毫沒有涉及到農田。但對宅基地等集體用地，理應有所突破。

至于鎮政府獲得土地收益權后，中心鎮將發展成何種模樣，地價將上漲到何種程度，“歡迎你兩三年后再來看，這里肯定變了一個模樣”。

財政蛋糕重切

培育中心鎮的10項措施中，前三項均為財權的重新分配。文件這樣寫道：進一步完善中心鎮財政體制，在中心鎮范圍內收取的規費和土地出讓金，除上繳中央部分外，地方留成部分向中心鎮傾斜。

最早體會到這一好處的是紹興縣包括錢清鎮在內的5鎮，由于紹興縣委書記的強力推動，錢清鎮等5鎮在去年年底與縣委縣政府簽訂委托行使管理職能協議書。從今年起，除了上繳中央和省級財政的部分，財政增收部分不再由縣鎮兩級共享，而是全部返還給鄉鎮。

作為浙江第6強鎮的錢清鎮，2006年稅收達到4.97億，可支配財政收入只有1億出頭；今年稅收預計可達6.5億，其增量部分中，約有中1.6 億元歸屬鎮級財政所有。僅財政收入一項，該鎮實力就壯大了一倍有余。

但是，未必所有中心鎮都能獲得這樣的自主權，“意見中并沒有做出硬性規定”，洪榮喜說，“它將給中心鎮一個向縣里面討價還價的依據。”

在聽到洪榮喜“討價還價說”之前，西塘鎮黨委書記沈國強一直在贊賞“省發改委的調研客觀實際，文件寫出了中心鎮的呼聲”，但在這之后，沈國強又轉換語氣，告訴本刊：意見很可能和此前的很多政府文件一樣，在大范圍內無法得到真正的貫徹執行。

他做出這番推斷源自他對四級財政分配體制的了解：以西塘鎮為例，強縣擴權后，中央財政拿走全部稅收的50%(轉移支付后約剩下30%)，省級財政拿走其中的25%，剩余的25%，基本由縣鎮兩級財政五五開。他的擔心是，縣級財政也已經左拙右支，很難有多余的銀子分給中心鎮。

“如果省里不動，這就沒戲。”沈國強說。

5月21日，洪榮喜再次接受本刊采訪時證實，財政收入分配份額的改變，只發生在縣鎮兩級。

對這樣的安排，浙江省委省政府農村工作辦公室副主任顧益康表示：只能寄望縣委書記的開明，中心鎮獲得發展后，從長遠看，也會給縣里面帶來好處。

向小城市過渡

“強鎮擴權”即將展開的后續動作是，試點數量將從141個擴大到200個，而浙江省也正在做縣市總體規劃。

擴權之后，謝興長說：現在權責已基本對稱，甚至，中心鎮還擁有了廣東中心鎮不曾擁有的規劃權。

但他仍有遺憾之處，因為權責并未完全密實合縫，人事權是下一步應該解決的問題。和他有著相同想法的，是紹興縣的領導。

最近，紹興縣委組織部曾經向謝興長征求意見。一個動議是：副鎮長的調配將更多聽取他這個鎮委書記兼鎮長的意見，鎮委鎮政府對七站八所的控制權也要有所增強。顯然，這一動議讓鎮主要領導更多地擁有了“組閣權”。

同時，縣鎮兩級黨委都意識到，這項改革推行起來難度極大。現行干部管理體制是上級黨委、組織部門負責調配，如果改變了這一體制，更多由鎮委書記作主，副鎮長等“閣員”任期期滿之后，又只能由上級組織部門調配，其去處就是個問題。

“如果這一改革能夠徹底，將出現小城市格局，與西方星羅棋布的擁有極大自主權的小城市仿佛”，國家行政學院教授張占斌告訴《中國新聞周刊》。

但是，“在現行體制下，改革只能進行到將經濟社會管理權限下放這一地步”，顧益康說，“說到深層次的改革，遠遠不止行政體制改革一項，它還包括戶籍、土地、勞動、社保方方面面的改革，這已經不是一個省所能決定的事情”。

學界一直有一種說法：中國改革的成功之處，在于賦予了縣一級以上地方政府以自主權，地方政府也由此有了發展經濟的不竭動力，地方政府之間的競爭讓經濟充滿活力。這一次，改革的動力被賦予了與民眾更為密切相關的鎮級政府。