認證的中國軌跡

郭　凱

理想的認證方式，是國家退出，認證認可權利回歸社會，回歸行業。但在今天的中國，獨立的社會力量缺乏，政府只好介入。而政府的這種介入，又使得行業可能的發育被壓抑

中國的認證行業盡管混亂，但是，南開大學法學院副教授宋華琳還是對本刊記者說，“這比以前已經好很多。”宋華琳被中國社科院研究員余暉稱為“認證和標準行業研究權威”。

“九龍治水”背景下產生的認監委

中國的職業資格證書制度始于上世紀50年代中期。到1989年，《標準化法》制定，1991年，國務院頒布了《產品質量認證條例》。從上個世紀90年代初期起，原國家進出口商品檢驗檢疫局對進出口商品實施安全質量許可制(CCIB)，同時，原國家技術監督局對國內產品和部分進口商品實施安全認證(CCEE)。對內對外的兩套管理體系導致兩個部門對同一種進口產品實施兩次認證、貼兩個標簽、執行兩種標準與程序，并且重復收費，這引起了國內外諸多企業的不滿，并一度成為我國加入世貿談判的焦點。

而且國內的強制性產品認證也一度呈現出“九龍治水”的局面。對汽車行業“3C認證”的爭奪就很是典型：質量技術監督部門依據《質量法》《標準化法》；環保部門依據《大氣法》和地方性法規，比如北京宣布提前執行的汽車排放歐洲2號標準；交通部發布《營運客車類型劃分及等級評定》的標準；建設部門出臺《城市車輛劃分等級技術要求與配置標準》；城管部門出臺《出租車管理條例》；旅游局出臺《旅游車標準》。各部門都以自己依據的法規，認為自己應當在對汽車行業“3C認證”中執牛耳。甚至地方政府也參與其中。上海交通管理部門出臺“地方推薦目錄”，意思是說，汽車在上海銷售，就算上了國家經貿委《車輛生產企業及產品公告》還不行，他們要派專家到工廠去看看，符合上海標準的，才可以上上海地區的推薦目錄。

這種對認證權的爭奪局面一直鬧到2002年。當時由國家有關部門聯合召開的“3C認證”協調會議竟因為部門之間的爭執而進行不下去。

正是在此種情況下，2001年4月，在國家質量監督檢驗檢疫總局組建的時候，“國家認證認可監督管理委員會”和“國家標準化管理委員會”應運而生。

按照2003年頒布實施的《認證認可條例》，除了藥監局(進行GAP、GMP、GSP、GLP、GCP認證)等少數幾個部門外，全國的認證認可權限統一歸到國家認監委。

甚至還在2001年12月3日，國家認監委就頒布了新的強制性產品認證(即CCC認證)制度，以期“統一目錄，統一標準、技術法規和合格評定程序，統一認證標志，統一收費標準”。

宋華琳說，認監委是在當時機構改革、旨在克服行政單位弊端的大背景下成立的。通過認監委的成立，政府可以從具體的認證退出，只是扮演一個制定規則、監管市場的角色。“某種意義上，這可以看作是國家向社會的分權。”宋華琳認為，在市場經濟的條件下，這一機構很有可能會向如同國外的行業協會一樣，最終成為一個獨立于政府之外的，由諸多認證機構組織起來的協調機構。

但是，從計劃經濟下過來的標準認證，本身還是深深的打下了歷史的烙印。

宋華琳說，根據WTO/TBT協議的規定，為了不給國際貿易制造不必要的障礙，各成員國僅應為實現正當目標而制定和實施技術法規，“正當目標”是指國家安全要求，防止欺詐行為，保護人身健康或安全，保護動植物的生命或健康，保護環境。而在2004年6月完成的一項研究中，通過對我國現行的2952項強制性國家標準的分析，超出WTO/TBT協定規定的五個正當目標范圍的有1612項，占總數的54.61%。

由政府強制推行的這些強制性產品認證，目前已涵蓋22大類，158種產品。

而這些高強制性認證，本身也并不能避免認證中的種種問題。這使得人們對強制性認證本身也多有疑慮。

甚至不屬認監委管的GMP等認證，在當時推行的時候也遭到了一片反對。本刊記者在就鄭筱萸案采訪國家藥監局的一位退休高官時，他就指斥說，“這個P，那個P，都是一個屁。”在他看來，由國家來強制推行的這些認證，不過是某些官員牟利的一種工具與借口。

而政府的種種推薦性認證，則給了各政府部門及下屬的各協會另一種謀利方式。

認證中的國家角色

一種悖論在中國的認證領域出現。

清華大學非政府組織研究中心的鄧國勝教授說，像全國牙防組，如果沒有部委級的中央政府背景，沒有“全國”這兩個字開頭，可能不會有誰去找他認證。而根據中國目前的體制，一個團體組織要獲得“全國”這兩個字做名稱，通常需要部級行政領導單位和民政部的雙重審批，鄧國勝說，這種審批，實際上也就把同等層次的政府信譽押在里面。

中國人民大學行政管理學系主任毛壽龍在接受本刊記者采訪時強調，“認證認可權利應該回歸社會，回歸專業。”而按照《行政許可法》的規定，“隨著社會主義市場經濟體制的完善，現行的諸多資質、資格的許可工作，將退出行政許可的范圍，由行業組織或中介機構的自律管理來替代。”毫無疑問，認證本身是一種屬于民間的權利，而且國際的經驗也正是如此。

但是，沒有了政府力量的強制介入，那些本應擔當起責任來的行業協會能讓人放心嗎？

清華大學NGO研究所副所長賈西津說，“中國行業協會最突出的特點就是政會不分。”在她看來，官辦的協會“人權、財權、決策權保留在政府體制內，協會沒有獨立性——負責人或由政府部門領導兼任，或由退役官員擔任，在財務、辦公場所和活動開展中往往政會不分。協會只是政府的口徑和附庸，行政機關制定的決策，通過協會傳遞給企業，其體現的職能僅此而已。”而且，“在數量上，官辦行業協會所占比例超過70%。”

正是在行業協會本身的先天不足，后天發育無力，使得它并不能夠肩負起制定行業規范、引領行業自律的責任來。甚至目前的法律也限制了這一點。宋華琳舉例說，按照1989年制定的《標準化法》，行業標準的制定只能是國家部門。所以一個行業協會即使制訂出自己的行業標準，仍然需要通過政府部門的名義發出。

社會獨立力量缺乏，政府只好介入。但是政府的這種介入，又使得行業可能的發育被壓抑。而且，附著在政府權力基礎上的各種協會，“天然地會想辦法尋求權力來為己謀利。”中國社會科學院工業經濟研究所研究員余暉對本刊記者說，據他對中國的行業協會作的抽樣調查顯示，當前的各種行業協會“大致是三三開，1/3難以維持，1/3勉強維持，僅有1/3發展較好”。這也正是牙防組、中國消費者權益保護協會等組織要去做認證的動力所在。

一位不愿具名的資深人士對此評論說，如果全國牙防組，或者和牙防組類似的半政府機構能夠把他們的收入、支出、資金分配等詳細公布，每一分錢都有案可查，沒有謀求商業利益和進行權力腐敗行為，那么這類組織在純粹的非政府組織成長起來前行使部分認證職能，是合乎實際社會需要的。

但是，由于這些機構運作的封閉性，加上公共權力的背景，它們的操作甚至比某些政府機構更加“黑箱”，上述人士說，以他所在的行業為例，由行業的部級主管機關確定一個對行業內某類產品的認證中心，而且很多人的升遷、評職稱都和該產品的創造有關，該中心實際上成為了部級單位的變相金庫。

行業協會和政府部門之間千絲萬縷的關系，使得他們在謀一己之私利時不惜損害國家的整體利益。“更多的是政企合謀，其最大的惡果就是破壞市場秩序。”賈西津說。