認(rèn)證的中國(guó)軌跡

郭　凱

理想的認(rèn)證方式，是國(guó)家退出，認(rèn)證認(rèn)可權(quán)利回歸社會(huì)，回歸行業(yè)。但在今天的中國(guó)，獨(dú)立的社會(huì)力量缺乏，政府只好介入。而政府的這種介入，又使得行業(yè)可能的發(fā)育被壓抑

中國(guó)的認(rèn)證行業(yè)盡管混亂，但是，南開大學(xué)法學(xué)院副教授宋華琳還是對(duì)本刊記者說，“這比以前已經(jīng)好很多。”宋華琳被中國(guó)社科院研究員余暉稱為“認(rèn)證和標(biāo)準(zhǔn)行業(yè)研究權(quán)威”。

“九龍治水”背景下產(chǎn)生的認(rèn)監(jiān)委

中國(guó)的職業(yè)資格證書制度始于上世紀(jì)50年代中期。到1989年，《標(biāo)準(zhǔn)化法》制定，1991年，國(guó)務(wù)院頒布了《產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證條例》。從上個(gè)世紀(jì)90年代初期起，原國(guó)家進(jìn)出口商品檢驗(yàn)檢疫局對(duì)進(jìn)出口商品實(shí)施安全質(zhì)量許可制(CCIB)，同時(shí)，原國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品和部分進(jìn)口商品實(shí)施安全認(rèn)證(CCEE)。對(duì)內(nèi)對(duì)外的兩套管理體系導(dǎo)致兩個(gè)部門對(duì)同一種進(jìn)口產(chǎn)品實(shí)施兩次認(rèn)證、貼兩個(gè)標(biāo)簽、執(zhí)行兩種標(biāo)準(zhǔn)與程序，并且重復(fù)收費(fèi)，這引起了國(guó)內(nèi)外諸多企業(yè)的不滿，并一度成為我國(guó)加入世貿(mào)談判的焦點(diǎn)。

而且國(guó)內(nèi)的強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證也一度呈現(xiàn)出“九龍治水”的局面。對(duì)汽車行業(yè)“3C認(rèn)證”的爭(zhēng)奪就很是典型：質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門依據(jù)《質(zhì)量法》《標(biāo)準(zhǔn)化法》；環(huán)保部門依據(jù)《大氣法》和地方性法規(guī)，比如北京宣布提前執(zhí)行的汽車排放歐洲2號(hào)標(biāo)準(zhǔn)；交通部發(fā)布《營(yíng)運(yùn)客車類型劃分及等級(jí)評(píng)定》的標(biāo)準(zhǔn)；建設(shè)部門出臺(tái)《城市車輛劃分等級(jí)技術(shù)要求與配置標(biāo)準(zhǔn)》；城管部門出臺(tái)《出租車管理?xiàng)l例》；旅游局出臺(tái)《旅游車標(biāo)準(zhǔn)》。各部門都以自己依據(jù)的法規(guī)，認(rèn)為自己應(yīng)當(dāng)在對(duì)汽車行業(yè)“3C認(rèn)證”中執(zhí)牛耳。甚至地方政府也參與其中。上海交通管理部門出臺(tái)“地方推薦目錄”，意思是說，汽車在上海銷售，就算上了國(guó)家經(jīng)貿(mào)委《車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品公告》還不行，他們要派專家到工廠去看看，符合上海標(biāo)準(zhǔn)的，才可以上上海地區(qū)的推薦目錄。

這種對(duì)認(rèn)證權(quán)的爭(zhēng)奪局面一直鬧到2002年。當(dāng)時(shí)由國(guó)家有關(guān)部門聯(lián)合召開的“3C認(rèn)證”協(xié)調(diào)會(huì)議竟因?yàn)椴块T之間的爭(zhēng)執(zhí)而進(jìn)行不下去。

正是在此種情況下，2001年4月，在國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局組建的時(shí)候，“國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)”和“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)”應(yīng)運(yùn)而生。

按照2003年頒布實(shí)施的《認(rèn)證認(rèn)可條例》，除了藥監(jiān)局(進(jìn)行GAP、GMP、GSP、GLP、GCP認(rèn)證)等少數(shù)幾個(gè)部門外，全國(guó)的認(rèn)證認(rèn)可權(quán)限統(tǒng)一歸到國(guó)家認(rèn)監(jiān)委。

甚至還在2001年12月3日，國(guó)家認(rèn)監(jiān)委就頒布了新的強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證(即CCC認(rèn)證)制度，以期“統(tǒng)一目錄，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)法規(guī)和合格評(píng)定程序，統(tǒng)一認(rèn)證標(biāo)志，統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”。

宋華琳說，認(rèn)監(jiān)委是在當(dāng)時(shí)機(jī)構(gòu)改革、旨在克服行政單位弊端的大背景下成立的。通過認(rèn)監(jiān)委的成立，政府可以從具體的認(rèn)證退出，只是扮演一個(gè)制定規(guī)則、監(jiān)管市場(chǎng)的角色。“某種意義上，這可以看作是國(guó)家向社會(huì)的分權(quán)。”宋華琳認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，這一機(jī)構(gòu)很有可能會(huì)向如同國(guó)外的行業(yè)協(xié)會(huì)一樣，最終成為一個(gè)獨(dú)立于政府之外的，由諸多認(rèn)證機(jī)構(gòu)組織起來的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

但是，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下過來的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證，本身還是深深的打下了歷史的烙印。

宋華琳說，根據(jù)WTO/TBT協(xié)議的規(guī)定，為了不給國(guó)際貿(mào)易制造不必要的障礙，各成員國(guó)僅應(yīng)為實(shí)現(xiàn)正當(dāng)目標(biāo)而制定和實(shí)施技術(shù)法規(guī)，“正當(dāng)目標(biāo)”是指國(guó)家安全要求，防止欺詐行為，保護(hù)人身健康或安全，保護(hù)動(dòng)植物的生命或健康，保護(hù)環(huán)境。而在2004年6月完成的一項(xiàng)研究中，通過對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的2952項(xiàng)強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的分析，超出WTO/TBT協(xié)定規(guī)定的五個(gè)正當(dāng)目標(biāo)范圍的有1612項(xiàng)，占總數(shù)的54.61%。

由政府強(qiáng)制推行的這些強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證，目前已涵蓋22大類，158種產(chǎn)品。

而這些高強(qiáng)制性認(rèn)證，本身也并不能避免認(rèn)證中的種種問題。這使得人們對(duì)強(qiáng)制性認(rèn)證本身也多有疑慮。

甚至不屬認(rèn)監(jiān)委管的GMP等認(rèn)證，在當(dāng)時(shí)推行的時(shí)候也遭到了一片反對(duì)。本刊記者在就鄭筱萸案采訪國(guó)家藥監(jiān)局的一位退休高官時(shí)，他就指斥說，“這個(gè)P，那個(gè)P，都是一個(gè)屁。”在他看來，由國(guó)家來強(qiáng)制推行的這些認(rèn)證，不過是某些官員牟利的一種工具與借口。

而政府的種種推薦性認(rèn)證，則給了各政府部門及下屬的各協(xié)會(huì)另一種謀利方式。

認(rèn)證中的國(guó)家角色

一種悖論在中國(guó)的認(rèn)證領(lǐng)域出現(xiàn)。

清華大學(xué)非政府組織研究中心的鄧國(guó)勝教授說，像全國(guó)牙防組，如果沒有部委級(jí)的中央政府背景，沒有“全國(guó)”這兩個(gè)字開頭，可能不會(huì)有誰去找他認(rèn)證。而根據(jù)中國(guó)目前的體制，一個(gè)團(tuán)體組織要獲得“全國(guó)”這兩個(gè)字做名稱，通常需要部級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)單位和民政部的雙重審批，鄧國(guó)勝說，這種審批，實(shí)際上也就把同等層次的政府信譽(yù)押在里面。

中國(guó)人民大學(xué)行政管理學(xué)系主任毛壽龍?jiān)诮邮鼙究浾卟稍L時(shí)強(qiáng)調(diào)，“認(rèn)證認(rèn)可權(quán)利應(yīng)該回歸社會(huì)，回歸專業(yè)。”而按照《行政許可法》的規(guī)定，“隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，現(xiàn)行的諸多資質(zhì)、資格的許可工作，將退出行政許可的范圍，由行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)的自律管理來替代。”毫無疑問，認(rèn)證本身是一種屬于民間的權(quán)利，而且國(guó)際的經(jīng)驗(yàn)也正是如此。

但是，沒有了政府力量的強(qiáng)制介入，那些本應(yīng)擔(dān)當(dāng)起責(zé)任來的行業(yè)協(xié)會(huì)能讓人放心嗎？

清華大學(xué)NGO研究所副所長(zhǎng)賈西津說，“中國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)最突出的特點(diǎn)就是政會(huì)不分。”在她看來，官辦的協(xié)會(huì)“人權(quán)、財(cái)權(quán)、決策權(quán)保留在政府體制內(nèi)，協(xié)會(huì)沒有獨(dú)立性——負(fù)責(zé)人或由政府部門領(lǐng)導(dǎo)兼任，或由退役官員擔(dān)任，在財(cái)務(wù)、辦公場(chǎng)所和活動(dòng)開展中往往政會(huì)不分。協(xié)會(huì)只是政府的口徑和附庸，行政機(jī)關(guān)制定的決策，通過協(xié)會(huì)傳遞給企業(yè)，其體現(xiàn)的職能僅此而已。”而且，“在數(shù)量上，官辦行業(yè)協(xié)會(huì)所占比例超過70%。”

正是在行業(yè)協(xié)會(huì)本身的先天不足，后天發(fā)育無力，使得它并不能夠肩負(fù)起制定行業(yè)規(guī)范、引領(lǐng)行業(yè)自律的責(zé)任來。甚至目前的法律也限制了這一點(diǎn)。宋華琳舉例說，按照1989年制定的《標(biāo)準(zhǔn)化法》，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定只能是國(guó)家部門。所以一個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)即使制訂出自己的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，仍然需要通過政府部門的名義發(fā)出。

社會(huì)獨(dú)立力量缺乏，政府只好介入。但是政府的這種介入，又使得行業(yè)可能的發(fā)育被壓抑。而且，附著在政府權(quán)力基礎(chǔ)上的各種協(xié)會(huì)，“天然地會(huì)想辦法尋求權(quán)力來為己謀利。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員余暉對(duì)本刊記者說，據(jù)他對(duì)中國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)作的抽樣調(diào)查顯示，當(dāng)前的各種行業(yè)協(xié)會(huì)“大致是三三開，1/3難以維持，1/3勉強(qiáng)維持，僅有1/3發(fā)展較好”。這也正是牙防組、中國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)等組織要去做認(rèn)證的動(dòng)力所在。

一位不愿具名的資深人士對(duì)此評(píng)論說，如果全國(guó)牙防組，或者和牙防組類似的半政府機(jī)構(gòu)能夠把他們的收入、支出、資金分配等詳細(xì)公布，每一分錢都有案可查，沒有謀求商業(yè)利益和進(jìn)行權(quán)力腐敗行為，那么這類組織在純粹的非政府組織成長(zhǎng)起來前行使部分認(rèn)證職能，是合乎實(shí)際社會(huì)需要的。

但是，由于這些機(jī)構(gòu)運(yùn)作的封閉性，加上公共權(quán)力的背景，它們的操作甚至比某些政府機(jī)構(gòu)更加“黑箱”，上述人士說，以他所在的行業(yè)為例，由行業(yè)的部級(jí)主管機(jī)關(guān)確定一個(gè)對(duì)行業(yè)內(nèi)某類產(chǎn)品的認(rèn)證中心，而且很多人的升遷、評(píng)職稱都和該產(chǎn)品的創(chuàng)造有關(guān)，該中心實(shí)際上成為了部級(jí)單位的變相金庫。

行業(yè)協(xié)會(huì)和政府部門之間千絲萬縷的關(guān)系，使得他們?cè)谥\一己之私利時(shí)不惜損害國(guó)家的整體利益。“更多的是政企合謀，其最大的惡果就是破壞市場(chǎng)秩序。”賈西津說。