嘉興全民社保的農保后遺癥

陳曉舒

“可以說，我們起初的目的很單純，僅僅是為了完善農保制度。”嘉興市勞動和社會保障局副局長潘嘉榮在接受本刊記者采訪時表示。但正是因為原有農保政策的變化和矛盾，導致了農民對政府的社保承諾缺乏信任

能在重陽節領到50元養老補助金，令74歲的陸國瑞足足興奮了一個月，“以后每個月都能領到50元，以往是我們給政府交錢，現在是政府給我們發錢。”陸國瑞告訴記者。

陸國瑞是浙江省嘉興市南湖區余新鎮轄下黎明村土生土長的農民。余新鎮是個面積83.3平方公里的城鎮，下轄著16個行政村和2個居委會，總人口4.5萬人，其中超過3萬是農業人口。

如今，不僅在余新鎮，整個嘉興市內，像陸國瑞這樣的高齡老人，只要滿足具有嘉興市戶籍且在市內居住生活滿30年等條件，不論是城鎮還是農村戶籍，都將能直接享受社保提供的養老基本生活補助。標準為，70～89周歲的，城鎮居民每人每月補助80元，農村居民每人每月補助50元;90周歲(含)以上的，城鎮居民每人每月補助150元，農村居民每人每月補助90元。

暫行全民社保

因為10月1日浙江省嘉興市出臺實施《嘉興市城鄉居民社會養老保險暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)規定，所有嘉興市年滿16周歲至60周歲的常住人口，即使原來不符合參加現行社會養老保險，或原一次性低繳費(根據農保政策最低標準繳費)參加農保的城鄉各類勞動者，都將納入嘉興市的社會保障體系。

根據嘉興市的地方統計資料，嘉興全市目前有接近340萬人口，其中有200多萬為農村居民。截至2006年底，嘉興市的企業職工基本養老參保人員共計100.36萬人，五大社會保險基金累計結余73.30億元，其中企業職工基本養老保險基金為57.02億元。

在《暫行辦法》出臺之前，嘉興市的社會養老保險制度和其他城市沒有太大區別，主要是兩種：《嘉興市企業職工基本養老保險制度》和《嘉興市事業單位職工基本養老保險制度》。這兩個社保制度，只涵蓋企事業單位職工以及被征地農民等。

一直以來，農村居民是社保的真空地帶。嘉興市代市長李衛寧稱，嘉興市原有農村社會養老保險制度自上世紀90年代開始推行，目前總共參保的人員也就只有46.56萬人，占實際農村人口不足四分之一。

但在《暫行辦法》實施以后，嘉興市成為全國第一個實現社會養老保險全面覆蓋城鄉的地級市。

意在完善農保

“可以說，我們起初的目的很單純，僅僅是為了完善農保制度。”嘉興市勞動和社會保障局副局長潘嘉榮在接受本刊記者采訪時表示。

由于農保人均繳費偏低且大部分中斷繳費，積累額也很少。根據嘉興市社保部門的統計，目前市本級已享受農保養老金待遇的12101人中，月領養老金最低的只有0.34元，平均每人領取也只有26.19元。顯然，農保的養老保障作用甚微。

潘嘉榮全程參與了《暫行辦法》的制訂，她在2001年下半年開始接手農保工作，當時嘉興還在延續民政部門自1992年以來執行的《縣級農村社會養老保險基本方案》(以下簡稱《基本方案》)。農保政策的缺陷沉積已久。

一是在農保制度設計上并不具有強制性，有錢的人參與，沒錢的人不參與。二是推出制度時，正是銀行利率最高的時候，推出不久便遇上了金融風暴，利率下調。“在當初的農保政策中規定根據利率的變動而變動，但是在宣傳中弱化了這一規定，導致農保制度的信用度大打折扣，許多農民到現在還在和我們提這事。”潘說。

《基本方案》是根據預定利率12%的情況下制訂的政策，很少考慮到金融風險。結果，政策推出后，銀行利率接連下調了八次；而在各地的具體操作過程中，又給參保的農民許多承諾，特別是還在發放的宣傳手冊上寫明了到哪一年可以拿多少錢。而在政策上卻有著明文規定：隨著銀行利率下調，待遇也要做相應下調。

其三則是繳費隨意且偏低。許多農民在一次性按低繳費繳納了100元之后，就不再續繳，使農村養老金沒起到實際作用。

再者，政策規定了“個人繳費為主，集體經濟輔助為輔，國家給予政策扶植”。事實上，集體經濟歷經改制已經逐漸弱化，“集體經濟輔助為輔”早已成為了“空頭支票”，最終只是靠個人繳費進入賬戶積累。

多層次繳費

嘉興市政府真正開始對農保制度“開刀”始于2003年。經過實地調研，同時在農村發放幾千份調查問卷之后，嘉興市政府推出了一套研究方案。

2005年底，嘉興市政府請廈門大學國家農保研究中心精算研究方案。在采納廈門大學的意見進行調整之后，2006年，又在整合國家有關職工社保的政策的基礎上，繼續對方案修改。

其中重要的修改之一，就是考慮到農民的承受能力，對繳費基數設計了不同的層次。方案設計的繳費基數，分別為嘉興市統計局核定、嘉興市勞動保障局公布的上上年度(即2005年度)全市農村居民人均純收入、城鎮居民人均可支配收入或兩者之和平均數，個人繳費比例為8%，根據情況逐步提高到10%。

農民繳費標準可根據自身的承受能力，選取三個基數中任何一個。當然，根據《暫行辦法》的方案設計，多繳費可多拿養老金，但財政補貼則只以一個標準為基數，即農村居民統一以全市農村居民年人均純收入，按5%比例補貼。

同時，方案明確了養老保險資金的財政投入。統籌地財政分別按當期繳費基數的5%給予補貼，其中3%用于建立參保人員財政補貼賬戶，2%用于建立城鄉居民社會養老保險統籌基金，進入參保人員的個人賬戶。其中市本級由市、區兩級財政分別按2.5%的比例承擔；各縣(市)則由縣(市)、鎮(鄉、街道)兩級財政分別承擔。

農保基金的保值增值工作，也將由此前的農保機構負責，改為由市、縣(市)財政部門負責。

財政承諾與信任缺失

根據方案設計時的測算，如果一個嘉興的農民，按2005年度全市農村居民年人均純收入為基數繳費，每年遞增5%，個人賬戶計賬利率是3.5%，那么繳滿15年，年滿60周歲后，每月可拿到150多元養老金。

潘嘉榮對記者計算說：“僅嘉興市市區，沒有參保的，以及一次性低繳費參加農保，起不到養老作用的，達到25萬人，這部分人要全部參保的話，單財政補貼部分就需要安排1.4億元。”

嘉興市政府的目標是在今年年底市本級，這25萬人全部參保，到2010年，市本級參保人員達到60%。如果不計算變化，嘉興全市將每年從財政中多支出3.6億元用于社保，這在嘉興市110億元的年財政收入中將占到3.27%。

在《暫行辦法》的最后定稿中，嘉興市還將高齡老人的生活補助也考慮在內。使得該社保制度不但涵蓋勞動年齡在內的居民，還涵蓋了勞動年齡以上的居民。

截至2006年，嘉興市60周歲以上的老人57.15萬人，占戶籍總人口的17.03%，其中市本級為13.78萬人，占戶籍總人口的16.9%，僅嘉興市本級對高齡老人的生活補助，市財政每年就需多貢獻2000多萬元。

而對于舊農保人員與新社保的銜接，將采用已享受現行農保待遇的，繼續享受；沒有到享受待遇年齡的，可按新辦法參保，原來的賬戶可折算轉換；沒能力按新辦法繼續參保的，仍按現行農保享受待遇，這樣三種方式解決。

即使在潘嘉榮看來，嘉興市各級財政對此次全民社保的財政支付已經是白紙黑字的承諾，但對于農村居民的參保積極性，潘仍然表達了謹慎的擔憂，因為“農保政策的變化和矛盾，導致了農民對社保承諾的懷疑。”