城鎮(zhèn)化：中國(guó)特色城市化的曲折歷史和探路難題

何忠洲

小縣城房?jī)r(jià)上漲的背后，蘊(yùn)含著中國(guó)城市化的曲折歷史和現(xiàn)實(shí)難題

2006年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到43.9%。

許多數(shù)據(jù)可以說(shuō)明中國(guó)城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀：1978年～2000年，我國(guó)年均增加城市21.4座，年均增加建制鎮(zhèn)824.5個(gè)；目前，城鎮(zhèn)人口達(dá)到5.77億人。

今年以來(lái)中國(guó)房?jī)r(jià)上漲日漸蔓延到中小城市和縣城，似乎更為直接地顯示著中國(guó)城鎮(zhèn)化的加速。

其間意義，借用1999年來(lái)華參加城鎮(zhèn)化高級(jí)論壇的諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者、世界銀行前副行長(zhǎng)斯蒂格利茨的話說(shuō)：21世紀(jì)影響人類進(jìn)程的兩件大事，一是新技術(shù)革命；二是中國(guó)的城鎮(zhèn)化。

中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路

由著名的社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通提出的概念，城鎮(zhèn)化，從一開始就預(yù)設(shè)了中國(guó)城市化的方向：農(nóng)村——小城鎮(zhèn)——城市——特大城市。

這是中國(guó)政府主導(dǎo)下的城市化區(qū)別于國(guó)際通行概念之所在。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員劉維新告訴本刊記者說(shuō)：在國(guó)外城市化進(jìn)程中，人口的集中過程是“農(nóng)村——城市——特大城市——小城鎮(zhèn)(逆城市化)”，“人口轉(zhuǎn)移所帶來(lái)的壓力主要在城市解決，大城市不斷擴(kuò)張，然后再出現(xiàn)逆城市化現(xiàn)象，周邊衛(wèi)星城紛紛建立?！?/p>

這是兩種方向不同的城市化過程。

曾經(jīng)有過種種爭(zhēng)論：

大城市優(yōu)先論者認(rèn)為，世界各國(guó)城鎮(zhèn)化初、中期發(fā)展的通例都是大城市優(yōu)先。大城市的規(guī)模效益和聚集效益遠(yuǎn)高于中小城鎮(zhèn)；大城市對(duì)周邊地區(qū)的輻射和帶動(dòng)作用非中小城鎮(zhèn)所能比；大城市優(yōu)先發(fā)展可將農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的矛盾集中在城市解決，而且能節(jié)約土地和治污費(fèi)用；大城市對(duì)于一個(gè)國(guó)家參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)也有相當(dāng)優(yōu)勢(shì)等。

小城鎮(zhèn)優(yōu)先論者則認(rèn)為，作為城鎮(zhèn)體系的基礎(chǔ)部分，小城鎮(zhèn)是大中城市的“母體”，世界各國(guó)現(xiàn)有的大中城市無(wú)不是從當(dāng)初的小城鎮(zhèn)逐步發(fā)展起來(lái)的。小城鎮(zhèn)的優(yōu)勢(shì)在于，建設(shè)成本、人口轉(zhuǎn)移成本和體制成本低，適合中國(guó)國(guó)情；小城鎮(zhèn)的體制包袱少，而大中城市短時(shí)期內(nèi)根本無(wú)力吸收大規(guī)模的待轉(zhuǎn)移的農(nóng)村富余勞動(dòng)力和農(nóng)村人口；相較于大城市的光鮮與快速，小城鎮(zhèn)聯(lián)系城鄉(xiāng)，有利于縮小城鄉(xiāng)差別，對(duì)城鄉(xiāng)一體化具有特別的意義等。

這是最為典型的兩種觀點(diǎn)。除此之外，還有“中等城市為主論”“大中小城市并舉論”“縣城為主論”“中心集鎮(zhèn)為主論”“二元城鎮(zhèn)化論”“城鄉(xiāng)一體化論”“集中型(或聚集型)城鎮(zhèn)化論”等，各側(cè)重一面。

甚至不乏反城市化的聲音。有鄉(xiāng)村建設(shè)者認(rèn)為，城市化未必是中國(guó)發(fā)展的惟一路徑，中國(guó)的鄉(xiāng)村完全可以挖掘傳統(tǒng)，走出一條東方發(fā)展之路。中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授張正河告訴記者：反對(duì)城市化的主要是一些生態(tài)學(xué)家。

種種爭(zhēng)論更多的是囿于學(xué)界。而中國(guó)城市化道路的歷史演進(jìn)過程，從來(lái)不是照本宣科的產(chǎn)物。

實(shí)際上在新中國(guó)成立后，相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里政府推行的是“積極推進(jìn)工業(yè)化，相對(duì)抑制城市化”方針。1955年9月，國(guó)家建委給中央的報(bào)告中提到：“原則上以中小城鎮(zhèn)及工人鎮(zhèn)為主，并在可能的情況下建設(shè)中等城市。沒有特殊原因，不建設(shè)大城市”。一度還確立了“將消費(fèi)型城市轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)型城市”的方針。這些舉措，目的在于抑制消費(fèi)，為工業(yè)化進(jìn)行原始積累。

對(duì)城市化的這種抑制在1963年發(fā)展到完全的反城市化。當(dāng)時(shí)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)全面萎縮，糧食及商品供應(yīng)出現(xiàn)短缺，因?yàn)椤俺鞘谢l(fā)展的上限取決于商品量供應(yīng)能力”，減少城鎮(zhèn)人口成為解決難題的重要政策。

因此，在1949～1979年間，盡管這30年中國(guó)的工業(yè)化有了長(zhǎng)足的發(fā)展，但是城市化率僅提高8.3個(gè)百分點(diǎn)，年均增長(zhǎng)0.28個(gè)百分點(diǎn)，比世界同類發(fā)展水平國(guó)家偏低20個(gè)百分點(diǎn)，30年只實(shí)現(xiàn)了1億人口的初步現(xiàn)代化。

城市化的這種滯后現(xiàn)象隨著改革開放后糧食剩余局面的出現(xiàn)而逐漸松動(dòng)。1984年，經(jīng)過幾年的農(nóng)村改革，糧食第一次出現(xiàn)了全面過剩。在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和改革戶籍管理制度的同時(shí)，小城鎮(zhèn)改革開始了初步的嘗試。當(dāng)年1月的《中共中央關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》和10月的《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)集鎮(zhèn)落戶的通知》標(biāo)志著在農(nóng)村的集鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)，放開了人口流動(dòng)的限制。這兩份文件提出的政策是允許農(nóng)民自帶口糧，進(jìn)鎮(zhèn)經(jīng)商辦企業(yè)，但僅僅是允許流動(dòng)，并非落戶。

對(duì)農(nóng)民進(jìn)城限制的松動(dòng)不經(jīng)意間創(chuàng)造了80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“三分天下有其一”的局面。1993年～1994年，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民人數(shù)一度達(dá)到1.4億人。1978年～2005年，中國(guó)的建制鎮(zhèn)也由2880個(gè)發(fā)展到1.89萬(wàn)個(gè)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1979年到2000年，中國(guó)的城鎮(zhèn)化速度平均每年為0.82個(gè)百分點(diǎn)。

城鎮(zhèn)化的迅速推進(jìn)，很快為中國(guó)政府所重視：

1998年10月，中共中央在《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》中，第一次提出“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”。

2000年6月，“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”，在《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的通知》中進(jìn)一步具體化，有關(guān)方面并在戶籍管理制度、政府行政管理制度等多方面進(jìn)行了改革的嘗試。而剛剛閉幕不久的中共十七大，則對(duì)十六大提出的“走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路”作了進(jìn)一步完善和發(fā)展，提出“核心是促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展?！?/p>

城市化：加速與分化

正如國(guó)家發(fā)展改革委小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵對(duì)本刊記者所講：中國(guó)的城市化從一開始就是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的。因此，宏觀政策環(huán)境的變化直接影響著城市化的進(jìn)程。

一方面，城市化總體上在加速發(fā)展。另一方面，兩極分化的趨勢(shì)卻越來(lái)越嚴(yán)重。

從區(qū)域上講，在上個(gè)世紀(jì)90年代以前，中國(guó)城市的中心基本分布在內(nèi)陸。到了90年代以后，在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈，已經(jīng)形成了城市發(fā)展的密集區(qū)。在東部地區(qū)集中分布了56.3%的特大城市、47.7%的大城市、49.5%的中等城市以及37.6%的建制鎮(zhèn)。從經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力上看，全國(guó)排位在前1000名之內(nèi)的小城鎮(zhèn)，主要分布在東部地區(qū)，占78.8%。

而且，北京、上海等40個(gè)特大城市的人口占全國(guó)城市總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)36.24%，沿海三大城市群就接納了約60%的城鎮(zhèn)化人口。

大中小城市的差距也越拉越大。北京和上海已經(jīng)成為國(guó)際性的大都市，北京的城市化率達(dá)到84.3%，上海的城市化率達(dá)到88.7%。城市的大餅越攤越大，人們開始為污染、生活成本高等種種城市病叫苦不迭。而在中西部，一些小鄉(xiāng)鎮(zhèn)、小縣城，雖名義為鎮(zhèn)、為城，但和周邊農(nóng)村并無(wú)二致。而在貴州和西藏，城市化水平只有27.5%和28.2%。

這一差距，不過是中國(guó)城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距的另一個(gè)表象。

其間原因，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理系主任張正河教授說(shuō)，和中國(guó)財(cái)政架構(gòu)直接相關(guān)。

1994年的分稅制，國(guó)家層面進(jìn)一步將財(cái)力集中于中央，地方層面，則進(jìn)一步集中于城市。由此出現(xiàn)如下說(shuō)法：“中央財(cái)政喜氣洋洋，省里財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，地市財(cái)政緊緊張張，縣級(jí)財(cái)政拆東墻補(bǔ)西墻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政哭爹喊娘。”

財(cái)力的分配，直接影響著中國(guó)城市的兩極分化。而新一輪的城鎮(zhèn)熱，中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)社科院研究員劉維新說(shuō)，主要還是個(gè)土地財(cái)政的問題。

在發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的口號(hào)下，中西部很多地方政府開始打起土地的主意來(lái)。

按照1994年中國(guó)開始實(shí)行的分稅制，在土地出讓金管理上，30%歸中央，70%歸地方。原本規(guī)定70%用于耕地的開發(fā)，但實(shí)際上土地出讓金成了政府各級(jí)財(cái)政的重要收入來(lái)源。以地生財(cái)成為地方政府最為快捷的財(cái)政來(lái)源。