行政處分邁向法治化

楊中旭

《行政機關公務員獎勵條例》尚在人事部課題組研究之中，而處分條例業已出臺，“顯示出在當前形勢下，懲戒的重要性大于獎勵”

4月29日，中紀委、監察部、人事部和國務院法制辦聯合召開新聞發布會宣布，《行政機關公務員處分條例》已經在4月4日的國務院常務會議上原則通過，在溫家寶總理簽署第495號國務院令之后，該條例將于今年6月1日開始施行。

去年1月1日，《公務員法》開始施行，其中的第八章和第九章內容分別為獎勵與懲戒。作為配套法規，《行政機關公務員獎勵條例》尚在人事部課題組研究之中，而處分條例歷經一年零8個月的工作業已出臺，“顯示出在當前形勢下，懲戒的重要性大于獎勵”。中央黨校專司反腐研究的學者林吉吉教授告訴《中國新聞周刊》。

處分條例共七章55條，較之當前施行的、將在6月1日廢止的《國家行政機關工作人員貪污賄賂行政處分暫行規定》而言，條例增加了29條內容。相關領導在上述新聞發布會上表示：“處分條例是新中國成立以來第一部全面、系統規范行政懲戒工作的專門行政法規，對行政機關公務員處分的原則、種類、適用、權限、程序和申訴等作了明確規定。”

道德行為受到約束

媒體注意到，在處分條例中，官員的道德行為受到了很大約束。近年來民眾意見較大的一些發生在公務員身上的違法違紀行為，都在其涵蓋范圍內。

例如，條例第29條規定：有下列行為之一的，給予警告、記過或者記大過處分；情節較重的，給予降級或者撤職處分；情節嚴重的，給予開除處分：(一)拒不承擔贍養、撫養、扶養義務的；(二)虐待、遺棄家庭成員的；(三)包養情人的；(四)嚴重違反社會公德的行為。上述規定中，第三款的處罰最為嚴厲。在該條的最后這樣規定：有第(三)項行為的，給予撤職或者開除處分。

與《公務員法》一樣，條例總計設置了6種處罰辦法：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。將最重的兩種處罰辦法給予了包養情人的公務員，顯然有極強的針對性——無論是近期落馬的陳良宇、邱曉華、胡星，還是之前的成克杰等，都存在包養情人的問題。根據清華大學公共管理學院廉政研究室主任任建明的統計，落馬官員中，涉及包養情人的占到九成以上。

條例當中所提到的這些道德層面的問題，在今年年初的中紀委第七次全會上都曾提及。中共中央總書記胡錦濤在那次全會上還特地告誡各級官員：少和大款拉拉扯扯。那次全會結束之后，包括林哲、任建明在內的多名學者對本刊表示，中紀委全會將“官員生活圈納入反腐視野”的決策尚須具體落實，3個月后，《行政機關公務員處分條例》邁出了落實步伐中最為有力的一步。“相對于教育和監督，制度仍然是其中最為關鍵的環節”，林哲說，“懲處也需制度化。”

條例除了具備“道德細則”的功能，還對當前一些關系到中央政令受阻的問題劃定了“是非”界限。條例第19條規定：負有領導責任的公務員違反議事規則，個人或者少數人決定重大事項，或者改變集體作出的重大決定的；拒絕執行上級依法作出的決定、命令的，給予警告、記過或者記大過處分；情節較重的，給予降級或者撤職處分；情節嚴重的，給予開除處分。

“這條規定當中的內容，在現實政治生活中非常普遍，情況也很嚴重。”國家行政學院公共管理教研部教授汪玉凱對本刊說。長期以來，一些地方政府屢次置中央土地調控、房地產調控的政令于不顧，致使民眾遭受不應有的損失，導致民怨上升；更有一些落馬高官，對中央決定拒絕執行，導致“政令出不了中南海”。條例出臺之后，將對這些違規行為予以嚴懲，并且，“由于該條規定具有較強的操作性，對中央政令暢通起到了很好的保駕護航作用”，汪玉凱說，“今后再有類似情況發生，中央進行懲處就有了更為明確的法律依據。”

同時，條例還具有警示的作用。“新出臺的處分條例，向公務員隊伍放出了強烈的信號，中央將要嚴厲整治這支700萬人的龐大隊伍，并將害群之馬清除出去。”汪玉凱說。

一位不肯透露姓名的學者說，中央在十七大召開前夕出臺這一條例，可以說很好地把握住了出臺的時機，具有很強的針對性。

寬嚴相濟

前年夏天中央啟動處分條例起草工作之初，在內部討論中，就有人提出質疑：處分條例為何只是限定在行政機關這一范圍？已經出臺的《公務員法》(2005年春天通過)中明確規定：本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。按照這一規定，檢察院、法院、工會、婦聯、民主黨派工作人員亦是公務員，但這些機構卻不是行政機關。

還有人搬出西方法律條文予以引用，比如法國《公務員總法》中規定，公務員分為三種，中央類、地方類、衛生類(包含教育類)。在該國，其處分條例適用于所有公務員。

“問題是很多人不知道，中國《公務員法》并不具備‘總法的地位，其法律地位與《檢察官法》《法官法》相同，均為一般法”，人事部人事科學研究院公務員制度研究室主任華曉晨告訴《中國新聞周刊》。檢察系統業已在2004年8月頒布了《檢察人員紀律處分條例(試行)》；針對法官的違紀行為，《人民法院紀律處分條例》已形成送審稿，《法官違紀懲戒程序規則》也正在征求意見中；工會、婦聯、民主黨派亦各有其處分規定。“剩下需要補缺的，就只剩下行政機關公務員了。”華曉晨說。

討論過程中另外一個爭議較多的問題是處分的最長期限。討論之中，曾經有兩年還是三年的爭論，而條例最終選擇了前者，條例第7條規定：行政機關公務員受處分的期間為：警告，6個月；記過，12個月；記大過，18個月；降級、撤職，24個月。

條例選擇較短的處分期限，考慮到了時代變遷的背景。和建國之初相比，正部級以下的公務員退休年齡仍為60歲，但在工作之前的受教育時間卻有所延長，以往動輒“為革命工作40年”的情況已不多見。“在普遍工作期限為30余年的情況下，處分期限不宜過長。”華曉晨說。

條例出臺之后，關于處分期限仍有爭議。有人評論說，條例明嚴實寬，因為條例第9條規定：行政機關公務員受開除以外的處分，在受處分期間有悔改表現，并且沒有再發生違法違紀行為的，處分期滿后，應當解除處分。解除處分后，晉升工資檔次、級別和職務不再受原處分的影響。評論認為，處分過輕，為犯錯者留下了余地。

而實際上，這并不是中國獨有的規定。課題研究之時，課題組也曾參閱了西方一些國家的公務員懲戒辦法，例如德國公務員懲戒辦法即規定：兩年之內不重犯，即撤銷處分。撤銷處分后，不影響晉升。

“時代在進步，應該給犯錯誤的、尚未開除的公務員以機會，一棍子打死可是‘文革作風”，華曉晨說，“ 至于犯下非常嚴重錯誤的公務員，除了開除，還有法律的制裁。法規總要寬嚴相濟。”

單行法的救火隊角色

但正如即將廢止的《國家行政機關工作人員貪污賄賂行政處分暫行規定》和1989年頒

布的《行政訴訟法》一樣，多部行政單行法的出臺并未從根本上解決行政機關公務員的行政規范問題。

究其原因，在于行政法中最核心的法律《行政程序法》與一部特別法《反腐敗法》均未出臺。

“眾多單行法更多是從下游補缺，而沒有從源頭上根治”，一位反腐學者說。“這個時候，與《行政機關公務員處分條例》類似的單行法就像是一個個救火隊員，對層出不窮的違紀、腐敗行為應對不暇”，這位學者說，“但在《反腐敗法》出臺時機尚未成熟的情況下，盡可能地補缺總有好處。”