審計曝光問題部委集體檢討

何忠洲

在對審計風暴發現的問題產生審丑疲勞之際，被曝光的部委辦就存在的問題和整改情況在國務院常務會議做檢查，頗有振奮人心的作用

今年的審計報告因為一周后的國務院常務會議而頓生亮色。

7月4日，在由溫家寶總理主持召開的國務院常務會議上，聽取審計署關于財政收支審計中發現問題的初步整改情況匯報，成為最為引人注意的議題。不一樣的地方在于，國家發改委、財政部、農業部、民航總局、三峽辦等被曝光的部委辦就本部門及所屬單位存在的問題和整改情況做了檢查。“這倒是審計風暴刮起以來的第一次。”財政部財政科學研究所所長賈康對本刊記者說。

而之前6月27日，李金華向十屆全國人大常委會第二十八次會議所作的審計情況報告本身，并未像之前那樣引起社會更多關注。

審計風暴后的審丑疲勞

知名財政預算專家、中山大學行政管理研究中心主任馬駿分析說，審計報告不再能讓社會各界有2001年審計報告初次對違法違規部門點名時的興奮，主要原因是“年年歲歲花相似。”資金如往年一樣巨大，問題也大同小異。

審計報告概括2006年度中央預算和財務管理存在的主要問題是：一些地方和部門預算執行隨意性較大，預算約束力不強；中央轉移支付資金項目設置交叉重復、投向分散；部門所屬單位依托部門權力收費問題比較突出；一些部門和單位預算管理不規范、違法違規，造成損失和浪費。

賈康告訴記者，從審計報告所披露的問題來看，“主要是管理的問題。”

7月4日的國務院常務會議也明確指出，這次審計反映的問題，主要涉及行政管理體制特別是財政體制上的問題。

對此，首都經貿大學財政金融學院的焦建國博士一言以蔽之，“仍然是一支筆的問題。”他說，“權大于法”是所有問題的癥結所在。而“這一點如果沒有一個根本性的改觀，問責始終只在書面的話，那么審計風暴就永遠只能是雷聲大雨點小。”

在審計報告公布后，評論界一如既往地呼吁，“應該有人為審計結果擔責”“‘審計風暴應刮向有簽字權的人”“‘審計風暴后要有‘問責風暴”。

“這些指向都非常清楚：民眾不再滿足于知道問題，而更多的是希望知道這些問題將如何處理，責任將如何追究。”焦建國對本刊記者說。

審計也并非完全沒有問責。在向全國人大作的審計報告中，李金華曾經公布：2005年審計發現的106起重大違法犯罪案件線索移送司法機關和紀檢監察部門查處后，有94人被逮捕、起訴或判刑，177人受到黨紀政紀處分。

不過，這一數據相較于當年審計出來的五十多億的違法違規資金來說，實在是顯得微不足道——在106起重大違法犯罪案件中，平均每一起案件，只有0．9人受到法律懲處。

案件性質與問責力度的嚴重失衡，使得一些評論哀嘆：審計風暴“走到頭了”。

焦建國說，“雖然多次掀起審計風暴，但結果往往是犯而少罰，違而不糾，有的即使進行了處理，也往往只針對部門而非個人。由于違規成本低，被查處概率小，個人受到的影響不大，所以許多部門也就無所謂了。”

而7月4日的國務院常務會議，則給了已經對審計報告所反映的問題有“審丑疲勞”的民眾一種強烈的信號。馬駿說，“看來中央是要開始抓預算約束軟的問題了。”

7月4日的國務院常務會議提出，對相關責任人要“作出嚴肅處理”，對審計中發現的違法違規資金問題“一定要堅決糾正”，并以“三該”作限：“該上繳財政的要上繳，該歸還原資金渠道的要歸還，該追究責任的要追究。”

預算之軟與硬

中山大學行政管理研究中心主任馬駿引用著名預算專家艾倫·希克的話說：一個國家的治理水平取決于它的預算能力。

預算軟約束的問題是審計報告中著重指出的問題，在此次國務院常務會議上也得到重點討論。會議認為，“整改工作必須著眼制度建設，完善體制和機制，從源頭上杜絕預算執行中的違規違紀問題。”

馬駿總結說，關于預算制度建設，當前中國取得的成就表現在兩個方面：一是制度性的基本框架搭起來了，二是包括人大、政府等的決策行為方式在發生變化。

在馬駿看來，“短短幾年時間就有此成就，是非常了不起的。”但是．民主意識日漸增強的民眾，顯然對每年已經高達4萬億的財政(2006年財政支出為40213億元)“錢袋子”的管理有著更高的要求。

地方上的試點與改革也一直層出不窮。2004年，河北省人大財經委舉行省本級教育資金預算草案聽證會，邀請學校、家長等各方面人士參加。

2005年，浙江省溫嶺市新河鎮推行預算的民主懇談，讓更多民眾參與到人大對預算的審議中來。

而目前，廣東的三水與南海，正在試點績效預算；而哈爾濱市的阿城、道里兩個區也正在試驗“參與式預算”。

深圳走得更快。2007年7月4日，《深圳市人民政府部門行政首長財經責任問責暫行辦法》發布：明確“政府部門行政首長應對本部門的預算編制、執行及決算的合法性、完整性、真實性和部門管理的所有財政性資金負責。對經濟責任審計中反映的問題承擔相應責任，對所屬機關及下屬單位實行全面管理并負領導責任。”

但在全國范圍內，預算的編制和執行情況整體并不如人意。

對預算素有研究的焦建國說：“中國現在的預算，實際上是越來越軟。”他向記者舉例說，“有的地方，預算編制完了也就完了，哪個官員日后也不會再看一眼。”

就是在預算走在全國前列的廣東，馬駿告訴記者，盡管在每年預算審議上都遭到人大代表的強烈反對，類似于“公安局辦幼兒園”的現象仍然層出不窮。

一方面，是預算編制的粗，在今年的人代會期間，全國人大代表陳舒不客氣地批評：“財政部編制的中央和地方預算實在太粗了，人大代表根本沒有辦法去審查，審查沒有任何實質性的意義。”況且很多預算外的資金雖然也屬于公共資金卻沒進人預算。

另一方面，預算編完之后，并不能得到有效地執行。在6月27日李金華作報告時列席常委會的全國人大代表韓榮華說，“現在一些部門，在骨子里還是有了錢就‘大碗喝酒、大塊吃肉的觀念。”

統計表明，我國行政管理支出從1986年的220億元增長到2005年的6512億元，20年間增長30倍，年均增長率19．5％；同期財政支出增長15倍，年增長率15．4％。

1986年，我國行政管理支出占財政支出的比重為10％，2005年則上升到20％，提高了10個百分點。而按照國際貨幣基金組織的標準，超過15．6％即屬于行政成本昂貴國家。

正是預算在中國的約束軟，使得腐敗與浪費叢生。中央各部委所暴露出來的問題，尤其具有反諷意味，在一些公開的評論中被視為是“上梁不正下梁歪”。

問責期待

預算得不到切實落實，審計結果就注定每年會大體的雷同。從各年度的審計報告里，這些字眼就會不住地出現：虛報、隱瞞、截留、轉移、擠占、挪用、私分、賬外賬、私設小金庫，濫發錢物、違規收費、貪污受賄、興建樓堂館所、招待費開支、建宿舍等。

1998年，李金華表示：審計就是國家財產的“看門狗”。針對國家部委的審計報告曝光后的各方反應，他也曾說“你把所有的人都得罪了，也就誰都不得罪了。”但是，這種得罪最后變成不得不每年得罪。

這樣持續下去，焦建國說，“將會損害審計風暴好不容易帶起來的民氣。”

馬駿說，預算得不到落實的背后，涉及一系列關系的調整：人大和政府、中央和地方、中央各部門之間。一些老生常談的問題依然存在：人大在預算編制與監督中的作用；審計在國家政權架構中的地位與作用；政府的問責如何才能真正實施……“當然最重要的，還是政府和老百姓之間的關系。”焦建國說。

無疑，國務院常務會議上幾個問題部委辦領導的檢查，給了人們以希望的空間。

對于此次審計所暴露出來的問題，曾有記者問詢國家審計署審計科研所副所長崔振龍：“對于這些違規使用資金的機關，我們給它一個改正的機會，那么這個時間有多長?”崔的回答是，“沒有特殊的情況下，是90天。”